撤縣設(shè)市的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

撤縣設(shè)市政策在被中央叫停近二十年后，近年來(lái)又現(xiàn)重啟。據(jù)民政部數(shù)據(jù)，自2015年以來(lái)，全國(guó)共出現(xiàn)31個(gè)撤縣設(shè)市案例，僅2018年一年就出現(xiàn)了13例。這一政策的重啟與2014年公布的《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃：2014-2020》目標(biāo)相一致，該規(guī)劃指出，到2020年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，努力實(shí)現(xiàn)一億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。此外，包括十八大報(bào)告在內(nèi)的一系列重要政策文件明確指出“對(duì)具備行政區(qū)劃條件的縣可有序改市”。

城鎮(zhèn)化率和城市人口的提升與城市數(shù)量密切相關(guān)。一個(gè)有效的城市體系依賴(lài)于大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。自1997年撤縣設(shè)市政策封凍之后，有大量的縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷了快速的工業(yè)化和人口集聚，需要在地方行政體制上有所變革，以適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)政府公共服務(wù)更高的要求。站在政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，我們有必要梳理和回顧過(guò)去我國(guó)實(shí)施撤縣設(shè)市的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

圖1 新中國(guó)以來(lái)城市數(shù)量與城鎮(zhèn)化率變化情況  數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

撤縣設(shè)市 VS 撤縣設(shè)區(qū)

應(yīng)對(duì)城市人口的不斷擴(kuò)張，無(wú)外乎兩種路徑，一是創(chuàng)造新的城市，二是擴(kuò)大已有城市規(guī)模。改革開(kāi)放伊始，為了避免大城市病的蔓延，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)采取了以小城市為主導(dǎo)并限制大城市規(guī)模的城市發(fā)展戰(zhàn)略，撤縣設(shè)市是這一時(shí)期的重要政策。通過(guò)撤縣設(shè)市設(shè)立的縣級(jí)市規(guī)模相對(duì)較小，以2000年為例，縣級(jí)市常住城鎮(zhèn)人口的平均規(guī)模為24.0萬(wàn)，遠(yuǎn)低于地級(jí)市市轄區(qū)94.1萬(wàn)的水平。然而，撤縣設(shè)市政策面臨諸多問(wèn)題。首先，有學(xué)者認(rèn)為撤縣設(shè)市造成了假性城市化和被動(dòng)城市化問(wèn)題——許多通過(guò)撤縣設(shè)市成立的縣級(jí)市仍包含了大量農(nóng)村地區(qū)，其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比例與縣域經(jīng)濟(jì)接近，造成“城不像城、鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)”的現(xiàn)象。其次，撤縣設(shè)市政策的標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行過(guò)程也受到質(zhì)疑，中西部一些欠缺發(fā)展?jié)摿Φ目h也獲得縣級(jí)市的建制，而許多發(fā)展稟賦和潛力更好的縣甚至鎮(zhèn)，由于無(wú)法取得城市建制限制了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，通過(guò)撤縣設(shè)市設(shè)立的城市規(guī)模相對(duì)較小，可能難以形成集聚經(jīng)濟(jì)。鑒于以上問(wèn)題，撤縣設(shè)市被認(rèn)為是一項(xiàng)失敗的城市化政策，國(guó)務(wù)院在1997年基本中止了這一政策，并凍結(jié)了多達(dá)500例的撤縣設(shè)市申請(qǐng)。

中央的城市發(fā)展戰(zhàn)略在這一時(shí)期也有所調(diào)整，對(duì)大城市工作和戶籍的限制開(kāi)始放松。在此之后，撤縣設(shè)區(qū)政策開(kāi)始接棒，并在2000-2004年以及2011年至今出現(xiàn)了兩次高潮。不同于縣改市，撤縣設(shè)區(qū)實(shí)現(xiàn)了已有城市的快速空間擴(kuò)張，有利于大城市集聚經(jīng)濟(jì)的形成。一些研究也發(fā)現(xiàn)了撤縣設(shè)區(qū)在促進(jìn)人口城市化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上的積極作用。從圖1可以看出，我國(guó)城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度自上世紀(jì)九十年代末有所上升。圖2展示了1978年以來(lái)撤縣設(shè)市和撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量變化。

圖2 1978年以來(lái)撤縣設(shè)市與撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量   數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家民政部

切塊設(shè)市 VS 整縣設(shè)市

改革開(kāi)放以前，我國(guó)主要采取切塊設(shè)市的模式，即在某一縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)人口高度聚集的區(qū)域單獨(dú)分離出來(lái)設(shè)立縣級(jí)市。雖然這一模式與城市的本質(zhì)含義（人口的高度聚集）相符，但在中國(guó)的情境下可能存在如下一些問(wèn)題：首先，增加了一個(gè)縣級(jí)行政單位，造成政府規(guī)模增加，這與當(dāng)時(shí)中央精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的精神相違背；其次，城市的空間范圍往往是不斷擴(kuò)張的，但行政區(qū)劃一旦形成就難以突破；第三，由于喪失大量的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和收入來(lái)源，往往遭到被切塊縣的強(qiáng)烈反對(duì)。因此，在改革開(kāi)放以后，我國(guó)主要采取了整縣設(shè)市的模式。正如前文所述，這一模式導(dǎo)致城市包含了大量的農(nóng)村區(qū)域，造成城市和鄉(xiāng)村的邊界模糊。

自上而下 VS 自下而上

世界范圍內(nèi)存在兩種重要的設(shè)立新城市的模式，一種是以美國(guó)為代表的自下而上、自發(fā)形成的城市建制（municipal incorporation）；另一種則是自上而下、行政主導(dǎo)的模式，如我國(guó)的撤縣設(shè)市。

在多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，城市建制是當(dāng)?shù)鼐用襁_(dá)到一定規(guī)模后實(shí)行自治的一種形式。以美國(guó)為例，在決定本地是否獲得城市建制過(guò)程中，當(dāng)?shù)孛癖姲l(fā)揮著主導(dǎo)性的作用。上級(jí)政府（州政府或議會(huì)）為城市建制設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)，包括人口、面積、到已有建制市的距離等。以美國(guó)北卡羅來(lái)納州為例，一個(gè)地區(qū)要獲得建制需達(dá)到以下條件：超過(guò)15%的當(dāng)?shù)鼐用窈炇鸬恼?qǐng)?jiān)笗?shū)（petition）、常住居民超過(guò)100人、人口密度（常住和流動(dòng)人口）達(dá)到250人/平方英里、40%以上的土地用于住宅、商業(yè)、工業(yè)等非農(nóng)用途等。滿足上述條件后，該地區(qū)便可向由州議會(huì)組成的城市建制聯(lián)合委員會(huì)（The Joint Legislative Commission on Municipal Incorporations）提出建市申請(qǐng)。由于上級(jí)政府制定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)并不嚴(yán)苛，當(dāng)?shù)孛癖娫谶@一過(guò)程中有很大的自主權(quán)。

相較而言，中國(guó)的設(shè)市模式具有明顯的行政主導(dǎo)特征——由地方政府申請(qǐng)?jiān)O(shè)市，中央政府決定是否批準(zhǔn)，而當(dāng)?shù)鼐用裨谶@一過(guò)程中發(fā)揮的作用很小。這個(gè)過(guò)程存在著典型的委托-代理問(wèn)題。中央政府作為委托人，通過(guò)選擇某些縣改制為縣級(jí)市，并賦予它們更多的經(jīng)濟(jì)資源（包括經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、稅收、土地等），來(lái)實(shí)現(xiàn)推動(dòng)城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目標(biāo)。但由于存在著信息不對(duì)稱(chēng)、激勵(lì)不相容等問(wèn)題，我國(guó)行政主導(dǎo)式的撤縣設(shè)市能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，有待研究檢驗(yàn)。

縣級(jí)市的特權(quán)

由縣至縣級(jí)市的轉(zhuǎn)換究竟帶來(lái)了哪些變化？雖然在行政級(jí)別上縣級(jí)市和縣屬同級(jí)，但縣政府的職能重點(diǎn)在鄉(xiāng)村發(fā)展，而縣級(jí)市的職能重點(diǎn)是城市建設(shè)，在此意義上，撤縣設(shè)市是一次由鄉(xiāng)到城的身份轉(zhuǎn)換。除了名字上的差異，對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展而言，該政策所帶來(lái)的行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源的下放更具意義。具體而言，縣級(jí)市相較于縣具有以下優(yōu)勢(shì)：

首先，縣級(jí)市政府的職權(quán)范圍比縣政府更大，許多縣級(jí)市擁有相當(dāng)于“副地級(jí)市”的審批權(quán)，而且縣級(jí)市的市委書(shū)記更可能成為地級(jí)市的市委常委?？h改市后，機(jī)構(gòu)設(shè)置會(huì)有更高的靈活性，尤其體現(xiàn)在城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市環(huán)境保護(hù)等方面。

其次，相比于縣，縣級(jí)市往往擁有更多的土地審批權(quán)和建設(shè)用地指標(biāo)，并能夠從土地出讓收入中保留更高的份額。除此之外，縣級(jí)市在其他方面也有一定的優(yōu)勢(shì)，如縣級(jí)市的城市維護(hù)建設(shè)稅適用稅率比縣高出兩到五個(gè)百分點(diǎn)，帶來(lái)更多的財(cái)政周轉(zhuǎn)資金；而在招商引資上，縣級(jí)市的形象往往比縣更好。

撤縣設(shè)市與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：歷史經(jīng)驗(yàn)

1997年中央叫停撤縣設(shè)市與該政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題息息相關(guān)。然而，撤縣設(shè)市究竟有沒(méi)有實(shí)現(xiàn)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口城市化的目標(biāo)，是一個(gè)需要研究檢驗(yàn)的問(wèn)題。尤其在新型城鎮(zhèn)化背景下，撤縣設(shè)市政策重啟，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣蓄勢(shì)待發(fā)，希望通過(guò)撤縣設(shè)市提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，這更需要我們認(rèn)真總結(jié)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為未來(lái)的政策設(shè)計(jì)提供事實(shí)基礎(chǔ)。

評(píng)估撤縣設(shè)市政策效果面臨的最大問(wèn)題在于數(shù)據(jù)可得性。政策重啟前最后一批縣改市發(fā)生在1997年，而1997年之前我國(guó)缺乏縣一級(jí)GDP的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。此外，基層經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也受到很多人的質(zhì)疑。筆者在《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》雜志發(fā)表的一篇文章《經(jīng)濟(jì)分權(quán)與中小城市發(fā)展：基于撤縣設(shè)市的政策效果分析》（2018年第16卷第1期）嘗試采用美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）發(fā)布的1992-2012年全球夜間燈光數(shù)據(jù)來(lái)反映縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。該數(shù)據(jù)記錄了各地區(qū)晚上8：30到10：00的燈光亮度，并排除了自然火光、短暫性的光線和其他背景噪音等，以保證記錄的數(shù)據(jù)代表了人造燈光的亮度。燈光亮度值的取值范圍是0-63，數(shù)值越大，亮度越高，表示該地的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越為繁榮。自燈光數(shù)據(jù)發(fā)布以來(lái)，國(guó)際上許多研究者探討了燈光亮度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度（GDP）之間的關(guān)系，認(rèn)為燈光亮度是客觀反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的替代指標(biāo)，并在實(shí)證研究中使用燈光亮度作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的代理變量。夜間燈光數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)真實(shí)性、完整性和統(tǒng)計(jì)口徑一致性等方面都優(yōu)于傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

圖3 1992-1997年實(shí)施撤縣設(shè)市的區(qū)域分布

利用1992-1997年發(fā)生的173例撤縣設(shè)市作為實(shí)驗(yàn)組，文章發(fā)現(xiàn)了如下基本結(jié)論：第一，該政策的長(zhǎng)期效果大于短期效果（見(jiàn)圖4）。撤縣設(shè)市政策包含著土地指標(biāo)、行政審批等權(quán)力的下放，而我國(guó)的土地市場(chǎng)大約在2003年前后才真正建立（見(jiàn)原文詳細(xì)說(shuō)明）。此外，2001年底加入WTO讓我國(guó)工業(yè)化發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展階段。這些變化導(dǎo)致撤縣設(shè)市在長(zhǎng)期呈現(xiàn)出更加明顯的效果。

圖4 1992-1997年撤縣設(shè)市政策的動(dòng)態(tài)效果

第二，政策效果存在嚴(yán)重的分化現(xiàn)象。東部地區(qū)、初始集聚規(guī)模更大的地區(qū)其效果更加明顯，而中西部地區(qū)的平均政策效果無(wú)論在短期還是長(zhǎng)期均不明顯（見(jiàn)圖5）。權(quán)力的下放對(duì)于中西部地區(qū)帶來(lái)的一個(gè)后果是人均財(cái)政供養(yǎng)人口的增加，而東部則不存在這一現(xiàn)象。

之前的一些研究基于短期的平均效果認(rèn)為撤縣設(shè)市是一項(xiàng)失敗的城鎮(zhèn)化政策，本文則在更長(zhǎng)的時(shí)間范圍考察了政策效果在時(shí)間和空間上的差異性，對(duì)已有研究做了有益的補(bǔ)充，同時(shí)對(duì)未來(lái)的撤縣設(shè)市政策實(shí)施具有啟示意義。一方面，一些工業(yè)化程度很高的縣（尤其在東部地區(qū)）無(wú)法獲得城市建制以及相關(guān)行政權(quán)力，限制了地方政府提供基本公共服務(wù)的能力，例如許多東部發(fā)達(dá)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在“小馬拉大車(chē)”的問(wèn)題；另一方面，不具備工業(yè)化發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)獲得大量行政資源，造成行政效率低下和資源在空間上誤配。在區(qū)域發(fā)展差異巨大的國(guó)情下，我們?cè)谡咧贫ㄖ幸M量避免“一刀切”的做法，而是要更多遵循“因地制宜”的原則。

圖5 1992-1997年撤縣設(shè)市政策分區(qū)域的動(dòng)態(tài)效果

進(jìn)一步討論：我們需要什么樣的設(shè)市制度

根據(jù)前文的研究結(jié)果，撤縣設(shè)市在一定條件下可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口城市化，但不可否認(rèn)的是，由于中央政府無(wú)法有效鑒別哪些縣更具發(fā)展?jié)摿?，這種行政主導(dǎo)式的設(shè)市模式仍存在著很大的問(wèn)題。某些獲得設(shè)市政策的縣市由于自身的發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，其政策效果難以顯現(xiàn)，而許多發(fā)展?jié)摿Ω叩目h或者鎮(zhèn)，由于無(wú)法獲得相應(yīng)的管理權(quán)限，其城鎮(zhèn)化也面臨著種種約束。我國(guó)近年來(lái)出臺(tái)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案和其他一系列政策規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化中的主導(dǎo)作用。因此，未來(lái)的設(shè)市政策需要注意地區(qū)發(fā)展的差異性以及市場(chǎng)的導(dǎo)向作用，提高各種資源在空間上的分配效率，以確保政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

十八大報(bào)告提出“對(duì)具備行政區(qū)劃條件的縣可有序改市”。近年來(lái)，浙江、廣東、安徽等地進(jìn)行的“鎮(zhèn)級(jí)市”改革試點(diǎn)引起了廣泛關(guān)注，2014年國(guó)家發(fā)展改革委等11個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》，提出建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，并選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)以上的建制鎮(zhèn)開(kāi)展新型設(shè)市模式試點(diǎn)工作。設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)市，不僅與國(guó)際上多數(shù)國(guó)家的通行經(jīng)驗(yàn)相一致，也符合我國(guó)憲法中所規(guī)定的“市縣分置”的原則。與撤縣設(shè)市政策相一致，鎮(zhèn)級(jí)市政策旨在解決一些經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)“小馬拉大車(chē)”的問(wèn)題，通過(guò)提高其發(fā)展自主權(quán)，以進(jìn)一步促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。無(wú)論是縣級(jí)市還是鎮(zhèn)級(jí)市，通過(guò)向具備發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)下放經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，能夠保證這些小城市在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市管理中體現(xiàn)本地需求，從而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)效應(yīng)。