撤縣設市政策在被中央叫停近二十年后，近年來又現(xiàn)重啟。據(jù)民政部數(shù)據(jù)，自2015年以來，全國共出現(xiàn)31個撤縣設市案例，僅2018年一年就出現(xiàn)了13例。這一政策的重啟與2014年公布的《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃：2014-2020》目標相一致，該規(guī)劃指出，到2020年我國的城鎮(zhèn)化率要達到60%，努力實現(xiàn)一億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。此外，包括十八大報告在內(nèi)的一系列重要政策文件明確指出“對具備行政區(qū)劃條件的縣可有序改市”。

城鎮(zhèn)化率和城市人口的提升與城市數(shù)量密切相關(guān)。一個有效的城市體系依賴于大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。自1997年撤縣設市政策封凍之后，有大量的縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷了快速的工業(yè)化和人口集聚，需要在地方行政體制上有所變革，以適應新形勢下對政府公共服務更高的要求。站在政策的轉(zhuǎn)折點上，我們有必要梳理和回顧過去我國實施撤縣設市的經(jīng)驗和教訓。

圖1 新中國以來城市數(shù)量與城鎮(zhèn)化率變化情況  數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局

撤縣設市 VS 撤縣設區(qū)

應對城市人口的不斷擴張，無外乎兩種路徑，一是創(chuàng)造新的城市，二是擴大已有城市規(guī)模。改革開放伊始，為了避免大城市病的蔓延，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國采取了以小城市為主導并限制大城市規(guī)模的城市發(fā)展戰(zhàn)略，撤縣設市是這一時期的重要政策。通過撤縣設市設立的縣級市規(guī)模相對較小，以2000年為例，縣級市常住城鎮(zhèn)人口的平均規(guī)模為24.0萬，遠低于地級市市轄區(qū)94.1萬的水平。然而，撤縣設市政策面臨諸多問題。首先，有學者認為撤縣設市造成了假性城市化和被動城市化問題——許多通過撤縣設市成立的縣級市仍包含了大量農(nóng)村地區(qū)，其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比例與縣域經(jīng)濟接近，造成“城不像城、鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)”的現(xiàn)象。其次，撤縣設市政策的標準制定和執(zhí)行過程也受到質(zhì)疑，中西部一些欠缺發(fā)展?jié)摿Φ目h也獲得縣級市的建制，而許多發(fā)展稟賦和潛力更好的縣甚至鎮(zhèn)，由于無法取得城市建制限制了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。此外，通過撤縣設市設立的城市規(guī)模相對較小，可能難以形成集聚經(jīng)濟。鑒于以上問題，撤縣設市被認為是一項失敗的城市化政策，國務院在1997年基本中止了這一政策，并凍結(jié)了多達500例的撤縣設市申請。

中央的城市發(fā)展戰(zhàn)略在這一時期也有所調(diào)整，對大城市工作和戶籍的限制開始放松。在此之后，撤縣設區(qū)政策開始接棒，并在2000-2004年以及2011年至今出現(xiàn)了兩次高潮。不同于縣改市，撤縣設區(qū)實現(xiàn)了已有城市的快速空間擴張，有利于大城市集聚經(jīng)濟的形成。一些研究也發(fā)現(xiàn)了撤縣設區(qū)在促進人口城市化和經(jīng)濟增長上的積極作用。從圖1可以看出，我國城鎮(zhèn)化率的增長速度自上世紀九十年代末有所上升。圖2展示了1978年以來撤縣設市和撤縣設區(qū)的數(shù)量變化。

圖2 1978年以來撤縣設市與撤縣設區(qū)數(shù)量   數(shù)據(jù)來源：國家民政部

切塊設市 VS 整縣設市

改革開放以前，我國主要采取切塊設市的模式，即在某一縣級行政區(qū)內(nèi)人口高度聚集的區(qū)域單獨分離出來設立縣級市。雖然這一模式與城市的本質(zhì)含義（人口的高度聚集）相符，但在中國的情境下可能存在如下一些問題：首先，增加了一個縣級行政單位，造成政府規(guī)模增加，這與當時中央精簡政府機構(gòu)的精神相違背；其次，城市的空間范圍往往是不斷擴張的，但行政區(qū)劃一旦形成就難以突破；第三，由于喪失大量的產(chǎn)業(yè)基礎和收入來源，往往遭到被切塊縣的強烈反對。因此，在改革開放以后，我國主要采取了整縣設市的模式。正如前文所述，這一模式導致城市包含了大量的農(nóng)村區(qū)域，造成城市和鄉(xiāng)村的邊界模糊。

自上而下 VS 自下而上

世界范圍內(nèi)存在兩種重要的設立新城市的模式，一種是以美國為代表的自下而上、自發(fā)形成的城市建制（municipal incorporation）；另一種則是自上而下、行政主導的模式，如我國的撤縣設市。

在多數(shù)市場經(jīng)濟國家，城市建制是當?shù)鼐用襁_到一定規(guī)模后實行自治的一種形式。以美國為例，在決定本地是否獲得城市建制過程中，當?shù)孛癖姲l(fā)揮著主導性的作用。上級政府（州政府或議會）為城市建制設定一定的標準，包括人口、面積、到已有建制市的距離等。以美國北卡羅來納州為例，一個地區(qū)要獲得建制需達到以下條件：超過15%的當?shù)鼐用窈炇鸬恼堅笗╬etition）、常住居民超過100人、人口密度（常住和流動人口）達到250人/平方英里、40%以上的土地用于住宅、商業(yè)、工業(yè)等非農(nóng)用途等。滿足上述條件后，該地區(qū)便可向由州議會組成的城市建制聯(lián)合委員會（The Joint Legislative Commission on Municipal Incorporations）提出建市申請。由于上級政府制定的設市標準并不嚴苛，當?shù)孛癖娫谶@一過程中有很大的自主權(quán)。

相較而言，中國的設市模式具有明顯的行政主導特征——由地方政府申請設市，中央政府決定是否批準，而當?shù)鼐用裨谶@一過程中發(fā)揮的作用很小。這個過程存在著典型的委托-代理問題。中央政府作為委托人，通過選擇某些縣改制為縣級市，并賦予它們更多的經(jīng)濟資源（包括經(jīng)濟管理權(quán)限、稅收、土地等），來實現(xiàn)推動城市化和經(jīng)濟發(fā)展的最終目標。但由于存在著信息不對稱、激勵不相容等問題，我國行政主導式的撤縣設市能否實現(xiàn)預期目標，有待研究檢驗。

縣級市的特權(quán)

由縣至縣級市的轉(zhuǎn)換究竟帶來了哪些變化？雖然在行政級別上縣級市和縣屬同級，但縣政府的職能重點在鄉(xiāng)村發(fā)展，而縣級市的職能重點是城市建設，在此意義上，撤縣設市是一次由鄉(xiāng)到城的身份轉(zhuǎn)換。除了名字上的差異，對于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展而言，該政策所帶來的行政權(quán)力和經(jīng)濟資源的下放更具意義。具體而言，縣級市相較于縣具有以下優(yōu)勢：

首先，縣級市政府的職權(quán)范圍比縣政府更大，許多縣級市擁有相當于“副地級市”的審批權(quán)，而且縣級市的市委書記更可能成為地級市的市委常委。縣改市后，機構(gòu)設置會有更高的靈活性，尤其體現(xiàn)在城市規(guī)劃、城市建設、城市環(huán)境保護等方面。

其次，相比于縣，縣級市往往擁有更多的土地審批權(quán)和建設用地指標，并能夠從土地出讓收入中保留更高的份額。除此之外，縣級市在其他方面也有一定的優(yōu)勢，如縣級市的城市維護建設稅適用稅率比縣高出兩到五個百分點，帶來更多的財政周轉(zhuǎn)資金；而在招商引資上，縣級市的形象往往比縣更好。

撤縣設市與經(jīng)濟增長：歷史經(jīng)驗

1997年中央叫停撤縣設市與該政策實施過程中出現(xiàn)的諸多問題息息相關(guān)。然而，撤縣設市究竟有沒有實現(xiàn)促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和人口城市化的目標，是一個需要研究檢驗的問題。尤其在新型城鎮(zhèn)化背景下，撤縣設市政策重啟，許多經(jīng)濟發(fā)達的縣蓄勢待發(fā)，希望通過撤縣設市提高經(jīng)濟社會管理權(quán)限，這更需要我們認真總結(jié)過去的經(jīng)驗和教訓，為未來的政策設計提供事實基礎。

評估撤縣設市政策效果面臨的最大問題在于數(shù)據(jù)可得性。政策重啟前最后一批縣改市發(fā)生在1997年，而1997年之前我國缺乏縣一級GDP的統(tǒng)計指標。此外，基層經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性也受到很多人的質(zhì)疑。筆者在《經(jīng)濟學（季刊）》雜志發(fā)表的一篇文章《經(jīng)濟分權(quán)與中小城市發(fā)展：基于撤縣設市的政策效果分析》（2018年第16卷第1期）嘗試采用美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）發(fā)布的1992-2012年全球夜間燈光數(shù)據(jù)來反映縣域的經(jīng)濟發(fā)展程度。該數(shù)據(jù)記錄了各地區(qū)晚上8：30到10：00的燈光亮度，并排除了自然火光、短暫性的光線和其他背景噪音等，以保證記錄的數(shù)據(jù)代表了人造燈光的亮度。燈光亮度值的取值范圍是0-63，數(shù)值越大，亮度越高，表示該地的經(jīng)濟活動越為繁榮。自燈光數(shù)據(jù)發(fā)布以來，國際上許多研究者探討了燈光亮度與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度（GDP）之間的關(guān)系，認為燈光亮度是客觀反映經(jīng)濟活動的替代指標，并在實證研究中使用燈光亮度作為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度的代理變量。夜間燈光數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)真實性、完整性和統(tǒng)計口徑一致性等方面都優(yōu)于傳統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

圖3 1992-1997年實施撤縣設市的區(qū)域分布

利用1992-1997年發(fā)生的173例撤縣設市作為實驗組，文章發(fā)現(xiàn)了如下基本結(jié)論：第一，該政策的長期效果大于短期效果（見圖4）。撤縣設市政策包含著土地指標、行政審批等權(quán)力的下放，而我國的土地市場大約在2003年前后才真正建立（見原文詳細說明）。此外，2001年底加入WTO讓我國工業(yè)化發(fā)展進入快速發(fā)展階段。這些變化導致撤縣設市在長期呈現(xiàn)出更加明顯的效果。

圖4 1992-1997年撤縣設市政策的動態(tài)效果

第二，政策效果存在嚴重的分化現(xiàn)象。東部地區(qū)、初始集聚規(guī)模更大的地區(qū)其效果更加明顯，而中西部地區(qū)的平均政策效果無論在短期還是長期均不明顯（見圖5）。權(quán)力的下放對于中西部地區(qū)帶來的一個后果是人均財政供養(yǎng)人口的增加，而東部則不存在這一現(xiàn)象。

之前的一些研究基于短期的平均效果認為撤縣設市是一項失敗的城鎮(zhèn)化政策，本文則在更長的時間范圍考察了政策效果在時間和空間上的差異性，對已有研究做了有益的補充，同時對未來的撤縣設市政策實施具有啟示意義。一方面，一些工業(yè)化程度很高的縣（尤其在東部地區(qū)）無法獲得城市建制以及相關(guān)行政權(quán)力，限制了地方政府提供基本公共服務的能力，例如許多東部發(fā)達縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在“小馬拉大車”的問題；另一方面，不具備工業(yè)化發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)獲得大量行政資源，造成行政效率低下和資源在空間上誤配。在區(qū)域發(fā)展差異巨大的國情下，我們在政策制定中要盡量避免“一刀切”的做法，而是要更多遵循“因地制宜”的原則。

圖5 1992-1997年撤縣設市政策分區(qū)域的動態(tài)效果

進一步討論：我們需要什么樣的設市制度

根據(jù)前文的研究結(jié)果，撤縣設市在一定條件下可以促進經(jīng)濟發(fā)展和人口城市化，但不可否認的是，由于中央政府無法有效鑒別哪些縣更具發(fā)展?jié)摿Γ@種行政主導式的設市模式仍存在著很大的問題。某些獲得設市政策的縣市由于自身的發(fā)展?jié)摿Σ蛔悖湔咝Чy以顯現(xiàn)，而許多發(fā)展?jié)摿Ω叩目h或者鎮(zhèn)，由于無法獲得相應的管理權(quán)限，其城鎮(zhèn)化也面臨著種種約束。我國近年來出臺的城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案和其他一系列政策規(guī)劃都強調(diào)了市場在城鎮(zhèn)化中的主導作用。因此，未來的設市政策需要注意地區(qū)發(fā)展的差異性以及市場的導向作用，提高各種資源在空間上的分配效率，以確保政策達到預期目標。

十八大報告提出“對具備行政區(qū)劃條件的縣可有序改市”。近年來，浙江、廣東、安徽等地進行的“鎮(zhèn)級市”改革試點引起了廣泛關(guān)注，2014年國家發(fā)展改革委等11個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》，提出建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設市模式，并選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設市模式試點工作。設立鎮(zhèn)級市，不僅與國際上多數(shù)國家的通行經(jīng)驗相一致，也符合我國憲法中所規(guī)定的“市縣分置”的原則。與撤縣設市政策相一致，鎮(zhèn)級市政策旨在解決一些經(jīng)濟大鎮(zhèn)“小馬拉大車”的問題，通過提高其發(fā)展自主權(quán)，以進一步促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。無論是縣級市還是鎮(zhèn)級市，通過向具備發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)下放經(jīng)濟自主權(quán)，能夠保證這些小城市在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市管理中體現(xiàn)本地需求，從而帶來經(jīng)濟促進效應。