馮奎：國家級新區需要價值目標與路徑的新思考

10月13日，國家級新區創新發展論壇在西安舉辦。中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎在論壇上發表主旨演講。

馮奎指出，國家級新區承擔著國家改革開放重大戰略任務。面向未來，我們需要對國家級新區價值目標與實現路徑進行新思考，更好地回答國家級新區所包含的國家利益在哪里？國家交付的任務是什么？國家級新區的必要性在哪里？

演講內容如下：

一、國家級新區正在走向新的30年

中國的新城新區已經構建成一個系統。其中，國家級新區是龍頭，高新區、經開區是兩翼，其他各類型的新城新區是重要的支撐力量與組成部分。截至目前，我國有19個國家級新區，有國家級開發區552家。其中，國家級開發區中經濟技術開發區數量最多，達到219家；高新技術產業開發區和海關特殊監管區，數量為156家和135家；邊境/跨境經濟合作區與其他類型則數量較少，分別為19家和23家。寬泛意義上，地級城市以上其他類型的新城新區總計3000個。國家級新區是新城新區的體系的龍頭，研究國家級新區對于整個新城新區來說，都具有重要意義。 國家級新區與中國改革開放、與中國現代化建設進程密切相聯。如果從1992年設立上海浦東新區開始算起，國家級新區已經走過將近30年。這30年中，國家級新區大致經歷的四個階段：

第一階段（1990-2009），為落實深化改革、實行對外開放的重大部署，國家批復上海浦東新區和天津濱海新區，形成了今天新區體系的龍頭。

第二階段（2010-2013），為培育新的區域增長極，國家在內陸、東部沿海、西北、南粵布局，相繼批復成立重慶兩江、浙江舟山群島、甘肅蘭州和廣州南沙4個新區。

第三個階段（2014-2016），為引領經濟發展新常態，優化新區布局，國家有關部門進一步完善新區設立管理辦法和支持政策，國務院相繼批復12個新區，其中2014年、2015年各批復5個國家級新區；2016后批復長春新區、贛江新區。

第四個階段（2017年4月以后），批復雄安新區。將雄安新區提到與深圳經濟特區、浦東新區同等的高度。雄安新區要建設非首都功能疏解集中承載地，是千年大計、國家大事。 回顧國家級新區的發展歷史，可以形成如下基本判斷：1) 國家級新區重大布局基本結束；2) 形成了大規模的存量發展資源；3) 受各種因素影響，新區發展出現了差異化、分化現象；4) 浦東新區為龍頭，引領國家級新區再出發；5) 雄安高度、雄安質量引領國家級新區建設模式的轉變；6) 新區面臨重大使命、重大機遇、重大挑戰。 從2020年再到本世紀中葉即2050年，中國將要建成社會主義現代化強國，國家級新區也即將迎來新的30年。如果從前后60年的歷史來看，國家級新區主要又分為兩個階段。前30年基本完成重大布局；后30年主要任務是釋放潛能、激發動能，實現引領。    

目前，除已經設立的19個國家新區外，還有一些地方在積極申報國家級新區，包括武漢長江新區、合肥濱湖新區、杭州大江東產業聚集區、沈陽沈北新區、鄭州鄭東新區、石家莊正定新區、南寧五象新區、濟南黃河新區、襄陽東津新區、中山翠亨新區、唐山曹妃甸新區、烏魯木齊新區等等。我們認為：大規模批準新區的時代已經過去，未來仍會有高質量的新區獲得批準。待批的新區與現有國家級新區面臨同樣的任務，就是面向2050要有新思考。

二、關于國家級新區的五大思考

一是價值目標的思考。國家級新區擔負著推動國家改革開放的重大使命，一定意義上也是“國之重器”。我們需要思考的問題：國家級新區所包含的國家利益在哪里？國家交付的任務是什么？國家級新區的必要性在哪里？這個問題之所以重要，是因為關于國家級新區數量越來越多，規劃、建設方式出現了一些新現象。比如說：原先是國家作為發起主體，現在推動主體漸漸由國家轉向地方，新區設立現在的基本程序是：地方申報-國家審批-地方落實。原先是國家級新區本身就是一項重大國家戰略，現在變成地方落實國家既有重大戰略的載體。原先是著眼于全國布局，現在變成各省分配，每個省都強調不能落下，都爭取獲批國家新區。

二是規劃技術的思考。國家級新區需要補上三個方面的思考，分別是過去時、未來時、現在時。一是戰略層面之下的技術思考。這個思考主要針對過去一些地方獲批國家級新區，在“戰略”研究上相對充分，但戰術研究仍有不足，一些問題如區域選址、目標規模、空間布局、開發時序等等并沒有完整解決，現在需要思考、研究。二是面向未來的情境思考，這就是將來時。未來30年，一系列重大的變化將要發生，比如國家空間戰略正在調整，新技術應用也帶來巨大變化。而這兩者疊加，將帶來空間發展的深度調整，需要思考。第三是戰略協同的推演思考，這是現在時。十九大報告42次提到國家戰略，可以說我們面對一個戰略的年代。我們現在不是戰略少了，而是這些戰略如何協同。具體到國家級新區來說，就是各類戰略如何能系統集成，為國家級新區所用？

三是實現路徑的思考。如何實現國家級新區的既定目標？我們面臨新的路徑選擇。一個重要的方向是新路徑中一些重大關系的再平衡。比如老城區與新區的關系。過去新區的人口增量既來自于老城區也來自城市以外地區，但現在這些人口從哪里來？許多新區規劃了300-500萬人，如何實現？又如生態與經濟的關系，就是青山銀山如何變成金山銀山？再如投資與增長的關系。多數年份，國家級新區固定資產投資增速都超過地區生產總值增速。個別年份，固定資產投資增速是地區總值增速的5倍以上。債務與金融風險累積在有的新區已有所累積。舊有的發展之路，能否持續？

四是動力機制的思考。舊的機制部分落后、部分失靈。比如我們看到當初有些國家級新區虎虎生威，但現在出現了不同程度的形式主義、官僚主義，效率降低。新的機制尚未形成。法治化、國際化、市場化的機制體制是方向，但還沒有成為完整的系統。面臨其他創新空間在機制上的競爭，這是指在由舊到新的動力機制轉換過程中，一些小型化更易創新的空間，它們的體制機制優勢往往更加突出，而國家級新區則顯得有點老態龍鐘，在某些方面甚至還比不上具有引領性地位的開發區或城區。國家級新區新一輪發展，就必須實現動力變革、效率變革、質量變革，這需要深入思考。

五是協同治理的思考。國家級新區涉及到國家、省、城市政府，既有國家戰略意圖，又要充分發揮市場化機制的決定性作用。多重力量在不同時段，有不同的交叉協同運作方式。國家級新區的改革發展，是現代化協同治理的考驗。我們因此需要著力思考：如何建立國家級的決策與議事協調機制；如何實現重大戰略的協同；如何實現國家戰略目標與市場化機制的協同等。 總的來說，我們需要通過以上這些目標、規劃、路徑、機制、治理的再思考再行動，推進國家級新區實現高質量引領性發展，在提升國家競爭力、帶動經濟增長、促進區域協調、加快轉型發展、推動改革開放等方面，國家級新區必須成為引領性的空間。

三、以戰略協同的方式推動國家級新區高質量發展

中央、國務院和國家有關部門高度重視國家級新區發展，總體而言，國家級新區已取得顯著的成就，面向未來需要國家級新區在改革開放中發揮更大作用。如何進一步推進國家級新區建設發展？

一是更好地發揮國家主導作用。一些新區的管理體制經歷多部門共管、省里主管、省會城市主管等變化。探索必不可少，但反思中也可看見國家級新區推動力不夠、體制易變反復等問題。國家戰略需要做實，就應更好地發揮國家主體在戰略目標制定中地位，發揮其綜合協調及推動作用。

二是主線應更加明確。釋放存量是基礎，提高質量是根本，發揮能量是目標。當前及今后一段時間，可能還會有新區獲批，但應把重點放在激活存量資源上面。盡快推廣國家級新區可復制可推廣的經驗，其他各類功能區充分借鑒與集成已有經驗。

三是重視發揮國家級新區在區域協調發展中的作用。一部分國家級新區已具備成為區域協調引擎的作用，還有一些新區的體量與動能不足以成為引擎，應規劃制定發展路徑，最大限度地發揮國家級新區核心引擎作用，帶動區域中心城市、促進區域協調發展。

四是以戰略協同的方式來推動國家級新區。新區與自貿區、科技創新區等需要聯動發展。國家級新區與其內部或外部的高新區、經開區要同城互動。19個國家新區之間也要加強協調聯動，要充分發揮戰略協同的聯合優勢，以國家級新區促進形成帶動大改革、大開放的局面。

五是擁抱新產業革命，重點是推動找到經濟增長的新動能、新路徑。應結合國家級新區的區位、功能定位、現在產業基礎、未來目標綜合判斷形成未來具有絕對優勢力量的產業發展方向。在新產業革命中找準地位，尤其是在發展實體經濟上夯實基礎。

六是持續優化空間，推進產城高水平融合。一些面積和人口規模較大的國家級新區，應明確實施大城市戰略，加強公共服務能力建設。同時，優化國家級新區的空間結構，推動緊湊型空間布局與建設。注重都市圈、組團、特色小鎮、一刻鐘（或半小時）生活圈、創意空間等空間策略的運用。

七是充分釋放體制機制活力，形成新型治理架構。處理好新區與老區、新區與開發區高新區；新區與街道；新區與新城等等關系，釋放活力。新區作為最自由最有活力的經濟體，應探索包容性、靈活性更強的體制機制。

八是打造國際化營商環境標準引領新區發展。深刻融入一帶一路；充分借鑒自貿區的做法；建設市場化、法治化、國際化營商環境。