成都市委書記范銳平：產業功能區建設是一項開創性事業，是一項改變城市發展格局的戰略舉措

2017年7月成都市產業發展大會明確提出規劃建設產業功能區。兩年來，成都先后召開了四次產業功能區建設工作領導小組會議，持續深化認識、積極探索規律、制定制度規范，產業功能區建設總體保持了良好態勢。第一次會議著眼高點定位系統謀劃，提出了“核心在產業、關鍵在功能、支撐在園區、機制是保障”的總體思路，對產業功能區主導產業的選擇、功能形態定位、要素空間集聚、體制機制創新作出系統部署。第二次會議著眼戰略目標精準施策，鮮明提出以“人城產”邏輯推動城市發展方式轉型和經濟發展方式轉變，大力營造產業生態、創新生態、生活生態和政策生態。第三次會議著眼創新發展培育競爭優勢，提出加快質量變革、效率變革、動力變革的轉型要求，進一步明確了產業功能區建設的戰略方向和實現路徑。第四次會議著眼遵循規律科學作為，提出要切實解決認識局限和思維慣性，秉持一個產業功能區就是若干新型城市社區的理念，塑造未來城市新形態。

兩年來的產業功能區建設，是一個不斷地探索規律、把握規律的過程，也是一個從提出概念策劃到明晰理念內涵，到構筑實體形態，再到完善體制機制的推進過程。隨著四次會議的漸次推進，產業功能區建設從認識論到方法論思路愈加清晰，從戰略謀劃到戰術推進局面已然打開，從理論探索到實踐創新內涵日益豐富，各地各部門創造了很多值得總結借鑒推廣的經驗。一是堅持以新發展理念推進發展方式變革，城市戰略優勢逐漸凸顯。二是堅持以產城融合發展理念統籌規劃建設和功能布局，宜業宜居品質優勢逐漸凸顯。三是堅持以“有所為有所不為”的理念構建現代產業體系，集群集聚的發展優勢逐漸凸顯。四是堅持以集約高效理念集聚先進要素，產業生態優勢逐漸凸顯。五是堅持以創新突破理念轉變工作組織方式，體制機制優勢逐漸凸顯。

認識決定態度、理念影響路徑。對照構建產業功能區的初心，這項改變城市發展格局的戰略舉措已經起勢，但筑基、賦能、成勢仍任重道遠。要以這次會議為新的起點，進一步統一思想、凝聚共識、強化責任、科學實施，真正為這項改變城市格局、構筑競爭優勢、實現可持續發展的戰略調整作出更大貢獻。

鮮明“治本、轉型、提質”導向，進一步凝聚社會共識

近期中央財經委員會召開第五次會議，習近平總書記明確指出，要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，提高產業基礎能力和產業鏈水平。這是對城市發展方式和經濟組織方式的重大調整，具有里程碑意義。隨著城市擴容和人口增多，大城市共同面臨資源要素約束和環境容量趨緊的雙重壓力，要實現特大城市的可持續發展就必須加快轉變營城模式，推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局，不斷增強大城市經濟和人口的承載能力。建設產業功能區是轉變城市和經濟工作方式的一次革命，是優化空間布局和重塑經濟地理的重要抓手，是克服“大城市病”叢生和區域發展同質化的治本之策，是構筑區域發展比較優勢和中心城市核心優勢的戰略支撐，要以對城市長遠發展負責的高度責任感和歷史使命感，以“功成不必在我”和“功成必定有我”的精神境界主動擔當、大膽探索、科學作為。

要著眼“治本”，有效破解城市發展困境和社會發展難題。先發城市經驗表明，只要城市人居環境持續改善、經濟實力持續增強，就業崗位必然增加、人口規模必然擴大。研究表明，城市設施規模對人口規模呈指數為0.85的亞線性關系，城市產出對城市規模呈指數為1.15的超線性關系，城市規模越大，單位人口對資源占用越低、產出越大，城市資源利用率越高。僅以線性思維尋求減量發展控制城市規模，既有違城市發展規律，也無益于“大城市病”的根治。要進一步遵循城市發展規律，轉變營城模式和產業發展方式，通過建設集生產、生活、生態功能復合的產業功能區，實現小尺度空間的區域性產城融合，降低長距離交通出行比例，減少對城市公共資源占用，提升資源要素集約節約水平，推進產業集聚發展，增強城市經濟和人口的承載能力。

要著眼“轉型”，打造體現新發展理念城市的空間載體。縱觀改革開放以來成都產業園區發展歷程，無論是以低成本、低門檻、高補貼集聚產業的工業集中區1.0版本，還是以優惠政策引導和產業補貼吸引技術密集型企業集聚為主的高新區2.0版本，都是以企業規模集中為導向的單一經濟組織方式，普遍存在定位不清晰、功能不完善、職住不平衡、資源不集約的問題，割裂了“人城產”之間的關系，造成了生產與生活的失衡。必須徹底扭轉產業園區的思維，以提高功能復合率和宜業宜居度為導向，向3.0版本的產業功能區轉變，做強產業功能、補齊生活短板。一要以符合人民對美好生活的向往為導向，更加注重人的需求和感受。高度關注現代城市人文需求的多樣性和消費偏好的差異性，注重從不同群體的消費需求出發，因地制宜布局生活性基礎設施、發展生活性服務業，促進人的交流交往，加強良好人文生活和綠色生態環境的供給。二要以符合城市發展規律為導向，更加注重城市功能和形態。注重生產生活生態功能復合，協同建設大尺度的“獨立城市”和小尺度的“產業社區”，推動人口與傳統產業由內而外疏解，促進中心城區加快發展新經濟新產業，促進近郊市縣加快發展城市經濟，促進人口分布與產業分布高度契合。三要以符合產業發展規律為導向，更加注重產業生態和環境。更加注重產業細分領域的研究，以產業基礎能力為牽引，促進生產要素的供給、產業鏈條的配套、人力資源的協同集成集聚，加快形成各具特色的產業優勢。四要以激發全社會的創新創造活力為導向，更加注重發展方向和路徑。始終堅持生態優先、綠色發展，以公園城市為戰略方向，優化產業布局、功能配套和項目選擇，持續推動制度創新、政策創新、管理創新和商業模式創新，把以新發展理念為指引的營城理念轉化為全社會共識，充分調動社會主體、市場主體參與功能區建設的積極性。

要著眼“提質”，持續增強城市高質量發展的優勢。瞄準生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的目標，將功能區建設成為“人城境業”和諧統一公園城市的集中承載地和展示區。要著力將產業功能區建設成為高品質的城市生活社區。區位條件和資源稟賦決非人口集聚的決定性因素，關鍵要有先進的營城理念。要學習借鑒先發城市規劃建設理念，以組群式理念策劃功能區發展方向，注重從全市產業體系建設和功能區布局找準發展方向，根據就業人口的生活習慣和消費偏好規劃引進公共服務設施和商業消費形態，以差異化為優勢吸引目標企業和就業人口，加快構建15分鐘公服圈。要著力將產業功能區建設成為特色產業優勢區。著眼建設有全球競爭力和區域帶動力的產業體系，強化要素、品牌、體制和技術創新等資源集聚，進一步精準產業功能區的定位和方向，聚焦最具比較優勢的細分領域，前瞻培育新的產業形態，盡快形成“專精特新”的細分領域規模效應，擴大產業高端優勢和領軍優勢，提升細分產業的顯示度，增強市場的號召力。要著力將產業功能區建設成為先進要素集聚區。加快推進發展動力由投資驅動轉型為能力驅動，實現由以招商引資為重點獲取要素資源的發展方式向以集聚各種要素形成綜合競爭優勢促進企業創新發展的方式轉變，把工作重點放在引導人才、技術、資本、數據等先進要素和生產配套、應用場景、營商環境聚焦協作上來，按各自產業方向精準招引科研平臺、核心零部件、核心軟件、關鍵材料、關鍵檢測設備投資企業和運營企業，以完善的協作配套能力和要素標準獲取便利性吸引產業鏈上下游企業集中。要將產業功能區建設成為體制改革先行區。立足營商環境更優、體制機制更活、市場化程度更高，大膽突破積極創新，加快完善政府引導、市場主導、商業化邏輯的工作推進機制、管理運營機制、激勵約束機制、企業扶持機制和考核評價機制，形成功能區制度性交易成本、生產運營成本的比較優勢。

鮮明“建鏈、強鏈、補鏈”導向，全面提升產業發展能級

中央財經委第五次會議指出，要充分發揮集中力量辦大事的制度優勢和超大規模的市場優勢，提升產業基礎能力和產業鏈水平。產業功能區建設要緊緊圍繞構建“5+5+1”產業體系，深化對產業發展趨勢和規律的認識，充分發揮產業政策、人才政策、開放政策帶動作用，一個產業一個規劃、一套政策、一個專班，持續推動產業配套鏈、要素供應鏈、產品價值鏈、技術創新鏈的整體成勢。

要著眼區域協作建強產業鏈。要有全市“一盤棋”的思想，對66個產業功能區的定位進行再評估，進一步精準方向、突出主業、規范名稱。按照管行業必須抓產業的思路，由經濟職能部門牽頭，指導功能區深耕產業細分領域，確定區域協作分工體系和經濟利益鏈接機制，全面構建完整的產業鏈，增強產業鏈的整體效益。要聚焦主導產業構建產業鏈。按照市域構建產業生態圈、區（市）縣聚焦產業細分領域的思路，動態修編完善“兩圖一表”，以生態圈為目標推動相關功能區在一張產業藍圖上形成鏈條協作關系。產業龍頭企業、關鍵核心技術、協作配套能力、應用市場容量是產業全生命周期的四個關鍵環節，各產業部門要增強產業領悟能力，緊抓四個關鍵環節構筑產業競爭優勢，緊盯未來高成長型行業，強化領軍企業跟蹤研究，爭取在新一輪產業分工調整中贏得先機。要鼓勵跨行業、跨領域營造應用場景促進產業融合發展，在衍生領域培育構建新的產業鏈條。要聚焦優勢企業做強產業鏈。要以生態圈為單元，整合功能區資源協同招商，以資源和產業配套能力強的賦能型企業為目標，充分發揮龐大的應用市場優勢，大力招引處于產業鏈頭部的優勢企業。要著力改變部分功能區過度依賴單一龍頭企業的局面，提升功能區產業鏈的穩定性和競爭力。要聚焦薄弱環節補齊產業鏈。要加強產業協同配套研究，緊盯主導產業缺失環節，把編制補鏈招商指引目錄作為重點，通過做強配套企業提升基礎零部件、基礎材料、基礎技術、基礎軟件等產業基礎能力。要搭建企業對接平臺，善于借勢具有強大上游產品消化能力和上游行業帶動能力的企業，促進產業鏈上下游企業相互發現，降低企業生產經營綜合成本。要支持本地企業圍繞龍頭企業調整產品結構、改進生產工藝，提升產業的本地配套率。

要著眼全球體系優化供應鏈。把發展開放型經濟放在未來工作的優先位置，以全球思維謀劃產業鏈、供應鏈建設，加快推進國家供應鏈體系建設試點，加大航空貨運能力和鐵路陸海聯運能力建設，大力培育國際化供應鏈平臺企業和國際化中介服務企業，積極融入全球供應鏈體系，提高全球配置資源運用市場的能力，通過提升開放發展水平實現趕超發展。要打通物流通道建設國際門戶樞紐。借勢西部陸海新通道、國際鐵路港經開區、天府國際機場等重大通道能力建設，大力發展“腹艙+全貨機”航線業務，構建空鐵公多式聯運體系，加快國際貨運樞紐城市航運布局，提升東南亞、中東、北非等新興市場的覆蓋能力，搶先發力新興經濟體區域市場。要支持有條件的功能區建設專營鐵路，構建綜合物流網絡體系。要集聚鏈主企業匯聚全球流量。大力引進占據全球供應鏈優勢地位的鏈主企業和總部企業，鼓勵在成都設立研發、運營、配送、結算中心等供應鏈節點機構，增強對人流、物流、資金流、信息流等流量資源的組織和配置能力，帶動上下游協作企業入駐，打造以我為主的國際化供應鏈條。要優化供應鏈服務提升供應效率。立足產業配套有側重地發展生產性服務業，促進“供應鏈+”在制造、商貿、物流、金融等領域示范應用，為功能區企業提供研發、設計、采購、生產、物流、分銷和報關報檢一體化供應鏈服務。

要著眼比較優勢提升價值鏈。要強化研發創新賦能價值鏈。深化“雙進入活動”，加強人才招引、人才服務、技術轉化、平臺植入和協同推進，力爭在兩到三年內實現全國高等院校和重點院所全覆蓋。要引導校院企地在產業功能區布置大科學裝置、創新平臺、研發機構，增強產業價值鏈上游控制能力。要完善校院企地協作激勵機制，支持企業通過組建產業技術創新聯盟、共設技術轉化基金等方式提高技術轉化本地落戶率，鼓勵科研儀器、科學數據開放共享。要大力轉型升級融入高端價值鏈。大力實施“冠軍企業培育工程”，支持新經濟企業和“專精特新”中小企業發展成長為行業的領軍企業。認真研究和完善招投標規則，出臺支持重大技術裝備首臺（套）市場化應用專項政策。要降低企業成本不斷提升價值鏈。加快研究鼓勵支持一般貿易和服務貿易發展的政策，商務、口岸、投促、博覽等部門要聯手搭建服務帶動中小企業走出去引進來的平臺，幫助企業獲取全球資源、運用全球市場。要鼓勵產業政策向優勢企業和優秀企業傾斜，全面落實國家減稅降費政策，幫助企業擴大利潤空間。要緊緊圍繞產業鏈搭建零部件、關鍵技術、中間產品供需交易平臺，幫助企業打通經銷渠道拓展市場，降低企業生產性交易成本。

鮮明“集聚、集成、集約”導向，創新構建城市核心競爭優勢

產業競爭力的強弱與產業發展規模和要素集成密度緊密相關，各功能區、各行業主管部門要認真落實產業功能區建設18個專項行動計劃，大力推進生產要素高度集聚、配套功能高質集成、優質資源高效集約，整體提升產業功能區的能級。

要著力增強要素集聚能力。要深化以產出為導向的土地資源配置制度改革。全面實行產業用地規模和新增產業項目土地供應“雙鎖定”，構建以功能區為載體的年度計劃指標分配機制，確保重大項目及時精準供地。加快開展國土空間規劃編制，推動建設用地資源向產業功能區傾斜，根據主導產業差異化需求調整供地結構，提高供地精準性。要解放思想，在產業功能區全面推廣新型產業用地（M0）制度，實行點狀供地、混合供地、租賃供地、分段供地，增強土地管理供應的靈活性，鼓勵以產業功能區為載體調整行政區劃，為重點開發區域提供更大的發展空間。要持續加強資本要素多元供給。以產業功能區基礎能力建設為重點申報專項債券，鼓勵市屬企業參與功能區建設。要圍繞“5+5+1”設立產業基金，鼓勵成立功能區主導產業子基金，撬動社會資本重點投向產業功能區。全面推廣片區綜合開發模式，通盤考慮項目投資回報與企業投入產出，用好用活各類經營性資源。要持續加強人力資源協同發展。按產業生態圈制定專項人才計劃，加快實施“城市獵頭”行動計劃，編制緊缺急需人才目錄，動態發布崗位需求清單，推動人才精準配置。探索“申報+配額”人才認定雙軌制，逐步向有條件的功能區下放專業技術人才評審權，建立以創新能力、貢獻為導向的人才評價體系。

要著力加快功能集成復合。以獨立成市、組群發展理念全面提升產業功能區策劃能力和設計水平。要完善生產服務功能配套。前瞻研判功能區主導產業發展趨勢和企業全生命周期需求，編制生產配套清單明確“配什么”的問題，出臺功能區建設導則解決“配多少”和“怎么配”的問題。要精準生活服務功能配套。精準測算各功能區中長期經濟、人口規模和結構，適度超前謀劃，銜接全市公共服務設施建設標準和規劃布局，加快明確各功能區公共服務建設計劃和清單，根據功能區人口結構和偏好，科學布局便利性生活配套和品質化生活配套。要強化物流能力功能配套?？茖W預估各功能區未來的物流需求，預留新型交通通道，優化調整高快速路和對外物流大通道設計，提高功能區內部交通的便利性和體驗感。要適應專業化物流需要，加強專業化生產性物流企業的引入和設施建設，提高專業功能對目標企業支撐力。

要著力實施資源集約利用。要全面提高項目準入門檻。構建全市統一的指導性指標，細化明確容積率、畝產稅收、固定資產投資強度等土地出讓條件，分區域、分性質、分行業確定投資準入門檻。要加快盤活低效閑置資源。推進土地資源存量盤活與新增指標“增量掛鉤”獎懲機制，鼓勵低效用地“二次開發”。全面清查區域內閑置國有資產，盤活各類資源。要逐步疏解非核心功能。加快構建資源利用績效評價體系，發布功能區非主導產業負面清單，加大非主導產業企業轉移疏解力度。

鮮明“專業、精準、效率”的導向，持續推進管理營運體制機制創新突破

體制機制創新是推進產業功能區建設的動力之本、活力之源。要始終聚焦企業和市場需求，以功能區為重點全面下放市級經濟管理權限，全面實現辦事不出功能區。要全面清理規范市級以下設立的各類園區，整體納入新設立的產業功能區，不再保留機構和牌子。今年底前所有功能區都要實行實體運作，確定鮮明標識、開發邊界、主導產業、專業團隊、營運主體、政策體系，達不到要求的全市統籌進行調整，支持有條件的地方增設新的產業功能區。

要構建更加專業的管理體制。要創新專業化運營。優化“管委會+專業化運營企業”體制和“五位一體”管理體系，建立政府主導、市場運營的專業化共建模式，積極引入國內外知名城市園區運營商，鼓勵產業功能區平臺企業尋求國際國內合作伙伴，提升在品牌營銷、資源整合、信息共享、商務服務方面的專業化國際化水平。要實施專業化管理。以產業功能區為基本單位加快編制撤鄉并鎮方案，功能區管委會主責產業發展，街道社區主責公共服務和社會管理，區（市）縣部門負責綜合執法。堅持專業化運營，按實體派出機構、議事協調機構、專業公司、法定機構等模式分類設置管委會，以覆蓋產業發展全周期需求為目標由產業功能區管委會自主設置管委會職能部門。要建強專業化團隊。從事業需要出發，以事擇人，選優配強功能區班子，大幅提升班子成員專業化背景比例。全面推行功能區員額管理制度，實行全員聘用、崗位聘任，打破身份年齡資歷限制“天花板”。下放薪酬管理權限，建立由固定薪酬、崗位薪酬、浮動薪酬等組成的差異化薪酬待遇體系。要加強專業化協作。推動功能區共建產業對接協作平臺、產業創新合作平臺、產業招商聯盟，構建跨區域產業合作機制，加大對行業協會賦能力度，鼓勵國際知名協會設立分支機構，通過購買服務等方式支持商協會發展，在招商引資、招才引智、行業自律等方面助力功能區建設。

要著力構建更加精準的政策體系。要突出精準聚焦。系統研究功能協同和產業政策，從全局出發在市場布局、重大項目、企業培育、要素保障等方面加大差異化引導力度。精準化解“堵點”“痛點”，對體制性、系統性問題要研究制定相關政策給予徹底解決。要突出便捷可及。全面清理不符合發展趨勢的政策措施，對政策實施情況、實施效果開展定期專業化評估反饋，突出政策獲得感，及時糾偏正向。要突出集成協同。各部門制定政策要加強溝通協調，針對功能區企業量身定制“政策服務綜合包”，形成政策合力，提高政策協同性。

要著力構建更加高效的運行機制。要聚焦服務增效。逐一制定產業功能區管理機構職責任務清單、賦權清單，下沉政務服務和執法監管力量，實現“辦事不出功能區”。持續優化營商環境，設立服務管家、代辦專員，針對企業發展項目建設中遇到的問題和需求，安排專人幫助企業切實解決實際問題。要推動督導提效。完善17個產業生態圈市級領導小組，強化聯系市領導全面統籌協調責任，統籌規劃審查、政策整合、項目建設、重大問題協調，制定權責清單提高決策效率。區（市）縣黨政一把手既要掛帥又要出征，從產業選擇、項目招引到平臺建設，各個環節都要親自上手、親自參與、親自落實。要強化考核問效。加快建設功能區基礎信息數據庫，為決策提供可量化、可考核的數據支撐。建立差異化考核機制，實施市縣兩級主管部門和功能區雙向考核，突出功能區對市級部門的反向考核。要強化考核激勵，對考核優秀的功能區給予土地、資金等要素獎勵，優先從功能區建設一線發現培養和選任提拔干部，鼓勵更多的優秀干部在產業功能區主戰場建功立業。

產業功能區建設是一項開創性事業，總體上認識日益深化、效果日益凸顯。希望大家進一步解放思想、更新觀念，深刻領會習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上的重要講話精神，切實增強對城市發展規律和未來發展趨勢的把握能力，高度重視和扎實推動產業功能區建設，為成都長遠發展、跨越發展作出更大貢獻。