中共中央 國務院印發文件：保持土地承包關系穩定并長久不變

黨的十九大提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。為充分保障農民土地承包權益，進一步完善農村土地承包經營制度，推進實施鄉村振興戰略，現就保持農村土地（指承包耕地）承包關系穩定并長久不變（以下簡稱“長久不變”）提出如下意見。

一、重要意義

自實行家庭承包經營以來，黨中央、國務院一直堅持穩定農村土地承包關系的方針政策，先后兩次延長承包期限，不斷健全相關制度體系，依法維護農民承包土地的各項權利。在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，黨中央提出保持土地承包關系穩定并長久不變，是對黨的農村土地政策的繼承和發展，意義重大、影響深遠。

（一）實行“長久不變”有利于鞏固和完善農村基本經營制度。在農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是改革開放的重大成果，是農村基本經營制度。這一制度符合我國國情和農業生產特點，具有廣泛適應性和強大生命力。承包關系穩定，有利于增強農民發展生產的信心、保障農村長治久安。實行“長久不變”，順應了農民愿望，將為鞏固農村基本經營制度奠定更為堅實基礎，展現持久制度活力。

（二）實行“長久不變”有利于促進中國特色現代農業發展。土地承包關系是農村生產關系的集中體現，需要適應生產力發展的要求不斷鞏固完善。改革開放初期實行家庭聯產承包制，成功解決了億萬農民的溫飽問題。隨著工業化、城鎮化發展和農村勞動力大量轉移，農業物質裝備水平大幅提升，農業經營規模擴大成為可能。實行“長久不變”，促進形成農村土地“三權”分置格局，穩定承包權，維護廣大農戶的承包權益，放活經營權，發揮新型農業經營主體引領作用，有利于實現小農戶和現代農業發展有機銜接，有利于發展多種形式適度規模經營，推進中國特色農業現代化。

（三）實行“長久不變”有利于推動實施鄉村振興戰略。當前，我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出。實施鄉村振興戰略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。改革是鄉村全面振興的法寶。推動鄉村全面振興，必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，強化制度性供給。實行“長久不變”，完善承包經營制度，有利于強化農戶土地承包權益保護，有利于推進農村土地資源優化配置，有利于激活主體、激活要素、激活市場，為實現鄉村振興提供更加有力的制度保障。

（四）實行“長久不變”有利于保持農村社會和諧穩定。土地問題貫穿農村改革全過程，涉及億萬農民切身利益，平衡好各方土地權益，是黨的執政能力和國家治理水平的重要體現。實行“長久不變”，進一步明晰集體與農戶、農戶與農戶、農戶與新型農業經營主體之間在承包土地上的權利義務關系，有利于發揮社會主義集體經濟的優越性，通過起點公平、機會公平，合理調節利益關系，消除土地糾紛隱患，促進社會公平正義，進一步鞏固黨在農村的執政基礎。

二、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，緊扣處理好農民和土地關系這一主線，堅持農戶家庭承包經營，堅持承包關系長久穩定，賦予農民更加充分而有保障的土地權利，鞏固和完善農村基本經營制度，為提高農業農村現代化水平、推動鄉村全面振興、保持社會和諧穩定奠定制度基礎。

（二）基本原則

——穩定基本經營制度。堅持農村土地農民集體所有，確保集體經濟組織成員平等享有土地權益，不斷探索具體實現形式，不搞土地私有化；堅持家庭承包經營基礎性地位，不論經營權如何流轉，不論新型農業經營主體如何發展，都不能動搖農民家庭土地承包地位、侵害農民承包權益。

——尊重農民主體地位。尊重農民意愿，把選擇權交給農民，依靠農民解決好自己最關心最現實的利益問題；尊重農民首創精神，充分發揮其主動性和創造性，凝聚廣大農民智慧和力量，破解改革創新中的難題；加強示范引導，允許農民集體在法律政策范圍內通過民主協商自主調節利益關系。

——推進農業農村現代化。順應新形勢完善生產關系，立足建設現代農業、實現鄉村振興，引導土地經營權有序流轉，提高土地資源利用效率，形成多種形式農業適度規模經營，既解決好農業問題也解決好農民問題，既重視新型農業經營主體也不忽視普通農戶，走出一條中國特色社會主義鄉村振興道路。

——維護農村社會穩定。以農村社會穩定為前提，穩慎有序實施，尊重歷史、照顧現實、前后銜接、平穩過渡，不搞強迫命令；從各地實際出發，統籌考慮、綜合平衡、因地制宜、分類施策，不搞一刀切；保持歷史耐心，循序漸進、步步為營，既解決好當前矛盾又為未來留有空間。

三、準確把握“長久不變”政策內涵

（一）保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變。農村土地集體所有、家庭承包經營的基本制度有利于調動集體和農民積極性，對保障國家糧食安全和農產品有效供給具有重要作用，必須毫不動搖地長久堅持，確保農民集體有效行使集體土地所有權、集體成員平等享有土地承包權。要從我國經濟社會發展階段和各地發展不平衡的實際出發，積極探索和不斷豐富集體所有、家庭承包經營的具體實現形式，不斷推進農村基本經營制度完善和發展。

（二）保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變。家庭經營在農業生產經營中居于基礎性地位，要長久保障和實現農戶依法承包集體土地的基本權利。農村集體經濟組織成員有權依法承包集體土地，任何組織和個人都不能剝奪和非法限制。同時，要根據時代發展需要，不斷強化對土地承包權的物權保護，依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包土地的經營權抵押、擔保權利，不斷賦予其更加完善的權能。

（三）保持農戶承包地穩定。農民家庭是土地承包經營的法定主體，農村集體土地由集體經濟組織內農民家庭承包，家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。農戶承包地要保持穩定，發包方及其他經濟組織和個人不得違法調整。鼓勵承包農戶增加投入，保護和提升地力。各地可在農民自愿前提下結合農田基本建設，組織開展互換并地，發展連片種植。支持新型農業經營主體通過流轉農戶承包地進行農田整理，提升農業綜合生產能力。

四、穩妥推進“長久不變”實施

（一）穩定土地承包關系。第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。對少數存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組，屆時可按照大穩定、小調整的原則，由農民集體民主協商，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉（鎮）政府和縣級政府農業等行政主管部門批準，可在個別農戶間作適當調整，但要依法依規從嚴掌握。

（二）第二輪土地承包到期后再延長三十年。土地承包期再延長三十年，使農村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩定長達七十五年，是實行“長久不變”的重大舉措?，F有承包地在第二輪土地承包到期后由農戶繼續承包，承包期再延長三十年，以各地第二輪土地承包到期為起點計算。以承包地確權登記頒證為基礎，已頒發的土地承包權利證書，在新的承包期繼續有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時作統一變更。對個別調地的，在合同、登記簿和證書上作相應變更處理。

（三）繼續提倡“增人不增地、減人不減地”。為避免承包地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷細分，進入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的，要幫助其提高就業技能，提供就業服務，做好社會保障工作。因家庭成員全部死亡而導致承包方消亡的，發包方應當依法收回承包地，另行發包。通過家庭承包取得土地承包權的，承包方應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。

（四）建立健全土地承包權依法自愿有償轉讓機制。維護進城農戶土地承包權益，現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包權或將承包地退還集體經濟組織，也可鼓勵其多種形式流轉承包地經營權。對長期棄耕拋荒承包地的，發包方可以依法采取措施防止和糾正棄耕拋荒行為。

五、切實做好“長久不變”基礎工作

（一）做好承包地確權登記頒證工作。承包地確權登記頒證是穩定農村土地承包關系的重大舉措，也是落實“長久不變”的重要前提和基本依據。在2018年年底前基本完成確權登記頒證工作的基礎上，繼續做好收尾工作、化解遺留問題，健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度，并做好與不動產統一登記工作的銜接，賦予農民更有保障的土地承包權益，為實行“長久不變”奠定堅實基礎。

（二）完善落實農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置政策體系。不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，充分發揮所有權、承包權、經營權的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。深入研究農民集體和承包農戶在承包地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題，充分維護農戶承包地的各項權能。完善土地經營權流轉市場，健全土地流轉規范管理制度，探索更多放活土地經營權的有效途徑。

（三）健全農村土地承包相關法律政策。按照黨中央確定的政策，抓緊修改相關法律，建立健全實行“長久不變”、維護農戶土地承包權益等方面的制度體系。在第二輪土地承包到期前，中央農辦、農業農村部等部門應研究出臺配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接、平穩過渡。

（四）高度重視政策宣傳引導工作。各地區各有關部門要加大宣傳力度，各新聞媒體要積極發揮作用，做好“長久不變”政策解讀和業務培訓，及時、充分、有針對性地發布信息，使廣大農民和基層干部群眾全面準確了解黨和國家的農村土地承包政策。密切關注政策落實中出現的新情況新問題，積極應對、妥善處理，重大問題要及時報告。

各省（自治區、直轄市）黨委和政府要充分認識實行“長久不變”的重要性、系統性、長期性，按照黨中央、國務院要求，切實加強領導，落實工作責任，研究解決實行“長久不變”的重點難點問題，保障“長久不變”和第二輪土地承包到期后再延長三十年政策在本地順利實施。實行縣級黨委和政府負責制，縣級要針對具體問題制定工作方案，結合本地實際周密組織實施，確?！伴L久不變”政策落實、承包延期平穩過渡，保持農村社會和諧穩定。各有關部門要按照職責分工，主動支持配合，形成工作合力，健全齊抓共管的工作機制，維護好、實現好農民承包土地的各項權利，保證農村長治久安。

延伸閱讀：

農村土地承包權延長有利于促進完全城鎮化

2019年11月26日，中共中央、國務院印發《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，提出在農村土地第二輪承包到期后再延長三十年，以充分保障農民土地承包權益。此次“意見”進一步明確了十九大確認的保持土地承包關系穩定并長久不變原則，基本保持二輪承包人地關系不變，除了特殊情況外不得將承包地打亂重分。“意見”為即將到期的二輪農地承包后如何處理農村土地給出了指引，在當前形勢下意義重大。

我國農村土地自1978年包產到戶后由于明確了收益權而提高了生產力，并且由于農業生產力提高解放了大批勞動力進入城市，帶動城市化和推進了后來的戶籍制度改革。近年推進土地確權并延長承包，也和國家的戶籍制度改革以及城鎮化戰略有關。2014年起，國家發起新一輪戶籍改革，提出的目標是到2020年要轉戶1億人進城。除了特大城市，其他城市目前落戶門檻已經很低?；诖媪績炏仍瓌t，為了鼓勵農民特別是在城市的流動人口落戶城鎮和擴大土地規模經營，國家政策在這一期間推進土地確權、延長承包期并鼓勵土地經營權流轉，此外還取消了土地承包法規定的落戶城市收回耕地承包權的條款。

但是，從幾次調查看，流動人口落戶城市的意愿并未提高，甚至有所下降。使用前幾年國家衛計委的流動人口調查數據發現，2016年在城市的農村戶籍流動人口愿意落戶城鎮的比例只有33%。不愿意落戶的最主要原因是由于“想保留土地”。筆者2017年8月在浙江和黑龍江對流動人口的調查顯示，不愿意落戶城鎮的比例也超過60%，最大原因同樣是擔心農村土地權益喪失。根據衛計委的流動人口市民化監測數據計算，雖然80%的人都表示對城市生活比較滿意，但只有16.8%的進城農民工愿意把戶口遷移到現在居住的城市?？梢哉f，當前農村土地制度使個人地權不確定阻礙了徹底城市化。

基本的經濟理論表明：產權明確能激勵要素長期投入、優化要素配置并促進效率提高。明確個人的土地權益同樣能夠提高效率，這在國際上早有證據。比如俄羅斯私有化后土地確權提高了產量。劉守英（2018）總結了多個證實長期穩定地權帶來長期投資改善的研究。在我國農村，耕地雖然是集體所有，但集體內個體家戶只有有限期承包權，未來權屬并不確定。而改革毫無疑問仍然是繼續向權利明晰方向發展，長期穩定承包關系就是一個好的舉措。

在當前明確農民對土地長期承包權，不會產生太大的負面影響，并能夠減緩很多社會矛盾。經過改革開放四十年快速經濟發展，農村土地收益已經不是農民主要收入來源，土地的社會保障功能已經相對較小。這不同于我國改革開放初期或者更早的時候，那時依靠耕種土地的農業產出養家糊口是農村居民主要生存方式，而平均分配耕地并且根據人口變動適當調整是保證農村居民基本生存和社會穩定的重要手段。在貧窮至威脅基本生存階段，土地分配公平性要求更突出，效率雖然重要但只能退居其次，因此雖然土地明確長期產權能夠帶來效率提高，很多貧窮國家并不能采用。比如在上世紀80年代，美國和歐洲的海外援助機構認為，非洲當時不明確土地產權、由農村長老靈活分配的做法，會導致農業生產效率低下，因此要求非洲國家把土地使用權全部明確分配給農民。但明確長期產權將帶來短期調整靈活性喪失，失去對于突發事件（如大規模瘟疫死亡）的應對能力，因此農民堅決反對，最終也只能維持傳統分配方式。而對于我國，2016年第一產業占GDP比重已經只有8.6%，農村居民經營性收入只占可支配收入的38%。純務農收入占比更是只有20%左右。蔡昉（2018）估算我國調整后第一產業從業占比只有18.3%。這些較小的數字意味著，延長承包權即使對二輪內新生人群有一定不公平，但仍然不會有太大影響，因為農村人口對土地依賴程度已經大幅下降，年輕人口更是如此。

1993-1998年是二輪承包開始階段，預計2023-2028年將到期并開始三輪承包。在第一輪和第二輪土地承包時，各地基本都根據人口變化對土地進行了重新劃分，甚至在承包期內還有不少地區進行土地調整，因此形成了三輪對耕地重新劃分再承包的預期。筆者對各地的調查都顯示：官員、農民和學者此前對延長30年承包的認識并不相同，大多數認為第二輪承包到期，會根據人口狀況重新劃分耕地或進行其他改革。而此輪明確的延長承包期，對于統一認識和合理過渡提供了依據。

同時也要看到，延長現有農戶承包權之外，還應同時加強推進土地規模化經營。由于分散且固化的承包權可能對規模經營帶來更多壁壘，一些地區已經進行集體股份化試點，并取得了較好經驗。根據筆者的調查，上海松江、成都崇州、貴州塘約等代表性的耕地制度試點改革地區有共同之處，主要就是做強做實集體所有權。顧名思義，集體所有就是所有集體組織成員共有。在試點改革之前，這種所有權并未落實到家戶層面，只是在承包權上有所體現，可以無地租的條件下獲得土地承包收益。但是承包權畢竟與所有權不同，只是一種用益物權，隨著身份變動可能喪失資格。將集體資產股份化相當于認可集體所有，但在所有權上也一定程度落實到家戶，這是一個進步。試點地區第二個特點就是做強經營權。土地歸集體統一調配有利于大規模經營，因為意圖大規模種植土地的經營者只需要和集體談判確定經營面積、成本、位置、期限等，而不需挨家挨戶談判，這大大降低交易成本，有利于實現規模經營和長期投資。在做實集體所有權和加強經營權同時，承包權主要體現了獲取股份分紅或地租的權利。2016年12月，《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》已經提出：“著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革”。對農村耕地，明確承包權、股份化做實集體所有權、加強規模經營應該是未來最值得考慮的方向。

（作者為中國人民大學經濟學院教授，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員  孫文凱）