剛剛結(jié)束的十九屆四中全會(huì)聚焦“政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，對(duì)政府治理提出諸多要求。

隨著社會(huì)信息化和網(wǎng)絡(luò)化的快速發(fā)展，居民身份證作為地方政府治理的一個(gè)重要工具，其安全使用正面臨挑戰(zhàn)，偽造、變?cè)?、買賣和冒用居民身份證等違法犯罪案件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，“被法人”、“被貸款”、“被老賴”甚至“被犯罪”等案件頻發(fā)，不但嚴(yán)重危害公民個(gè)人合法權(quán)益，也對(duì)政府治理能力提出了新的要求。

涉及居民身份證的違法犯罪活動(dòng)呈現(xiàn)哪些特征？近年來為何頻發(fā)？從政府治理能力現(xiàn)代化視角來看，政府應(yīng)該如何防范涉證違法犯罪、保障居民身份證安全使用？

政府治理面臨新挑戰(zhàn)

1985年，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》，我國(guó)正式開始實(shí)施居民身份證制度，居民身份證成為證明居住在中華人民共和國(guó)境內(nèi)公民身份的法定證件。從政府治理角度看，居民身份證具有個(gè)人身份識(shí)別的功能；從個(gè)人社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)角度看，具有個(gè)人身份證明的功能。

三十多年來，隨著芯片制造、安全防偽及信息技術(shù)的發(fā)展，居民身份證從“一代證”到“二代證”，制作技術(shù)更為先進(jìn)，社會(huì)應(yīng)用日益廣泛。與此同時(shí)，涉及身份證的違法犯罪活動(dòng)發(fā)生了較大變化，呈現(xiàn)出以下新特點(diǎn)。

首先是案件種類不斷增加，從日常生活冒用發(fā)展到企業(yè)注冊(cè)經(jīng)營(yíng)冒用、社會(huì)資金借貸冒用、逃避法律制裁冒用等 ；其次是案件偵辦難度加大，從小廣告、黑市交易發(fā)展到互聯(lián)網(wǎng)線上交易、快遞物流配送；第三是案件波及范圍擴(kuò)大，從局限單一地區(qū)的小規(guī)模交易發(fā)展到全國(guó)甚至境外的大規(guī)模交易，從小作坊式作案發(fā)展到有合法經(jīng)濟(jì)實(shí)體外衣的有組織犯罪。

從居民身份證正式使用至今已有34年，近年來涉及居民身份證的違法犯罪行為呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，究其根本，首先源于社會(huì)信息化和網(wǎng)絡(luò)化的快速發(fā)展。當(dāng)前社會(huì)，信息共享和信息開放不斷深入，在帶來便利的同時(shí)，極大增加了居民身份證信息主動(dòng)或被動(dòng)泄露的風(fēng)險(xiǎn)。隨著網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)支付手段的普及，非法買賣身份證已發(fā)展成非接觸性違法犯罪鏈條，使得相關(guān)違法犯罪擁有了相對(duì)隱秘的交易方式和“便捷快速”的交易手段。

同時(shí)，從政府治理和社會(huì)管理層面來看，隨著社會(huì)管理的規(guī)范和完善，居民身份證適用范圍不斷擴(kuò)大。各類以個(gè)人為主體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本都要使用居民身份證進(jìn)行身份認(rèn)證，使一些不夠合法合規(guī)、不敢或不能公開的社會(huì)活動(dòng)不得不通過盜用他人居民身份證甚至使用偽造、變?cè)斓木用裆矸葑C來繼續(xù)進(jìn)行，這為偽造、變?cè)?、買賣和冒用居民身份證案件提供了作案動(dòng)機(jī)，同時(shí)也提供了廣闊的“市場(chǎng)”。

如何保障居民身份證安全使用成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注、公安機(jī)關(guān)重點(diǎn)研究解決的突出問題。

“涉證”違法犯罪緣何頻發(fā)

偽造、變?cè)?、買賣和冒用居民身份證等違法犯罪行為直接侵害了公民的合法權(quán)益，嚴(yán)重危害了社會(huì)管理秩序?！吧孀C”違法犯罪活動(dòng)多發(fā)是各種因素綜合作用的結(jié)果，可歸納為以下幾個(gè)方面。

首先是居民身份證使用核查不嚴(yán)。第二代居民身份證發(fā)放、使用以來，防偽技術(shù)水平得到很大提高，較好地滿足了居民使用和社會(huì)管理的需要，但是一些社會(huì)用證部門盲目追求業(yè)績(jī)，在利益的驅(qū)動(dòng)下未充分運(yùn)用二代證防偽技術(shù)優(yōu)勢(shì)認(rèn)真核驗(yàn)人、證一致性，或未按規(guī)定使用居民身份證閱讀機(jī)具，導(dǎo)致部分不法分子鉆了空子，達(dá)到不法目的。

其次是部分公民持證用證安全意識(shí)仍有欠缺。部分公民對(duì)居民身份證仍然缺乏必要的安全意識(shí)，隨意出借、隨意存放、隨意使用居民身份證，身份證遺失后不及時(shí)掛失補(bǔ)辦，造成遺失的居民身份證進(jìn)入黑市交易買賣。另一方面，部分公民對(duì)相關(guān)法律法規(guī)不夠了解，對(duì)使用偽造或變?cè)斓木用裆矸葑C、盜用他人居民身份證的法律后果缺乏正確認(rèn)知，進(jìn)一步加劇了涉證違法犯罪行為的多發(fā)勢(shì)頭。

第三是使用偽造、變?cè)斓幕蛘弑I用他人的居民身份證犯罪情節(jié)認(rèn)定的法律標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。我國(guó)現(xiàn)行法律中打擊有關(guān)居民身份證違法犯罪行為的規(guī)定是比較完善的，《刑法》、《治安管理處罰法》、《居民身份證法》等都有相關(guān)規(guī)定。但在法律實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)方面仍然存在空白，根據(jù)《刑法》第 280條規(guī)定，使用偽造、變?cè)斓幕蛘弑I用他人的居民身份證達(dá)到“情節(jié)嚴(yán)重”程度才能成立犯罪，但對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”至今未有司法解釋進(jìn)行明確的認(rèn)定，在法律實(shí)踐中，使得諸多行為在一般違法和刑事犯罪的邊緣試探，造成懲戒力度不夠、違法成本較低而無法有效約束違法犯罪行為的結(jié)果。因此明確該罪中“情節(jié)嚴(yán)重”的規(guī)定無疑是司法機(jī)關(guān)急需解決的重要問題。

涉及居民身份證的違法犯罪活動(dòng)多發(fā)已引起社會(huì)各界高度重視，公安部部署開展了全國(guó)公安機(jī)關(guān)打擊整治偽造、變?cè)?、買賣和冒用居民身份證違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)，取得了明顯成效。

“治本之策”還須完善治理

“涉證”違法犯罪千頭萬緒，但治本之策，首要是完善政府和相關(guān)部門“涉證”治理體系與治理能力。為進(jìn)一步遏制相關(guān)違法犯罪多發(fā)勢(shì)頭，相關(guān)部門和單位仍需從以下幾方面重點(diǎn)著力。

首先，要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，有效打擊偽造、變?cè)?、買賣和冒用居民身份證等違法犯罪行為。司法機(jī)關(guān)應(yīng)研究出臺(tái)相關(guān)司法解釋，統(tǒng)一使用偽造、變?cè)斓幕蛘弑I用他人的居民身份證達(dá)到“情節(jié)嚴(yán)重”的規(guī)定中“情節(jié)嚴(yán)重”的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。建議參照貪污賄賂犯罪“數(shù)量 + 情節(jié)”的量刑標(biāo)準(zhǔn)模式，“數(shù)量”包括持有數(shù)量、使用次數(shù)，在統(tǒng)計(jì)全國(guó)同類案件的具體數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上確定量刑幅度；在“情節(jié)”設(shè)定上，要綜合考慮犯罪動(dòng)機(jī)、使用范圍、經(jīng)濟(jì)損失、對(duì)執(zhí)法活動(dòng)及被害人造成的影響，如是否妨害執(zhí)法活動(dòng)及程度，是否導(dǎo)致身份證件所有人失去上學(xué)、就業(yè)機(jī)會(huì)、產(chǎn)生不良信用記錄甚至受到行政或者刑事處罰等。

其次，社會(huì)用證部門須嚴(yán)格核驗(yàn)證件，加強(qiáng)管理規(guī)范和技術(shù)培訓(xùn)。公安部已于2016年10月建成“失效居民身份證信息系統(tǒng)”，向社會(huì)相關(guān)用證部門和單位提供失效居民身份證信息核查服務(wù)。該系統(tǒng)具備數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新和動(dòng)態(tài)維護(hù)功能，為社會(huì)用證部門、單位落實(shí)居民身份證核查責(zé)任提供了重要的輔助手段。社會(huì)用證部門和單位應(yīng)充分利用公安機(jī)關(guān)提供的“失效居民身份證信息系統(tǒng)”，進(jìn)行居民身份證“實(shí)人+實(shí)名+實(shí)證”比對(duì)。

此外，社會(huì)用證部門需加強(qiáng)一線工作人員的居民身份證核查能力培訓(xùn)，督促他們嚴(yán)格履行核驗(yàn)程序，以確認(rèn)身份證真?zhèn)?、人證是否統(tǒng)一以及是否已經(jīng)失效等。同時(shí)，社會(huì)用證部門還需注重對(duì)居民身份證閱讀機(jī)具的日常管護(hù)和技術(shù)升級(jí)，確保機(jī)具功能運(yùn)作正常，切實(shí)發(fā)揮好專業(yè)設(shè)備的鋼牙利齒作用。

最后，政府和有關(guān)部門要加強(qiáng)居民身份證安全使用主題宣傳教育。有關(guān)部門和單位應(yīng)做好居民身份證安全使用知識(shí)的宣傳?？刹扇〔シ殴鎻V告、推送網(wǎng)絡(luò)提醒、組織知識(shí)競(jìng)賽等多種形式普及安全用證常識(shí)和法律法規(guī)，喚起公民安全用證的意識(shí)，提醒公民自覺管理好本人證件、不盜用他人證件、不使用偽造或變?cè)斓淖C件。同時(shí)，還應(yīng)充分宣傳指紋信息對(duì)居民身份證安全使用的保障作用，建議公民換領(lǐng)帶有指紋信息的居民身份證，并向公民普及居民身份證遺失后的應(yīng)急處置措施和步驟，提醒公民第一時(shí)間到公安機(jī)關(guān)辦理掛失手續(xù)，確保及時(shí)將遺失身份證信息納入公安部“失效居民身份證信息系統(tǒng)”，供用證部門和單位進(jìn)行核查比對(duì)。

隨著社會(huì)信息化、網(wǎng)絡(luò)化的快速發(fā)展，涉及居民身份證的違法犯罪類型更多樣、情節(jié)更復(fù)雜、作案更隱蔽、危害更嚴(yán)重。有關(guān)部門應(yīng)各司其職，完善法律法規(guī)和管理規(guī)范，形成政策合力，堅(jiān)決防范、打擊涉及居民身份證的違法犯罪行為，保障居民身份證的安全使用。

（作者單位：公安部戶政管理研究中心）