基層的形式主義，根源不在下面，而是上行下效。圖為2018年5月10日，湖北恩施，下鄉(xiāng)調(diào)研的村支書、鎮(zhèn)干部和村民。圖蟲  資料圖

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，強調(diào)2019年要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負。這份通知明確提出將2019年作為“基層減負年”。

實際上，早在上世紀八十年代，習近平同志在河北正定縣主政時，在基層調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每天最繁重的工作就是出席會議、看各種文件、接待上級部門的各種視察檢查。針對少數(shù)部門仍按期發(fā)簡報的陋習，習近平警告說：“你們要再這么搞，處分相關負責人，沒收打字機，就是要讓你們難受難受，養(yǎng)成新的習慣！”

可見，基層形式主義問題具有反復性和頑固性，出現(xiàn)了屢禁不止的情況。

2019年7月，筆者在北京六環(huán)以外的某郊區(qū)農(nóng)村調(diào)研。依戶籍資料，該村共有950戶人家（其中約700戶屬于存在親屬關系的自然戶），戶籍人口2130人，另有流動人口600人左右。

該村臨近本鎮(zhèn)主要街道，有一排門面房與該街道交界，大概二三十家。所在的鎮(zhèn)被政府定位為“京郊蔬菜基地”，同時有少量工業(yè)，因此該村內(nèi)部市場機會較多，人員外流不多，大部分村民在本村工作。經(jīng)濟在本鎮(zhèn)處于中上等水平，90%的家庭年收入都在10萬元以上，內(nèi)部經(jīng)濟水平分化不大，可以說是大同社會。

村民進城買房情況很少，不到10%，因為北京房價太高，順義區(qū)均價約4萬元每平方米，因此本村以及本鎮(zhèn)村民都選擇留在本地工作，不愛闖蕩，心態(tài)比較封閉。

該村屬于半熟人社會，甚至正在解體，但傳統(tǒng)文化保存得不錯。計劃生育工作方面，不存在超生情形，是所在鎮(zhèn)最為平和的村。干群關系也最和諧，村民比較聽話；村干部五人中，尚有三個老干部，在群眾中有威信，屬于村莊精英，其他年輕干部則是已經(jīng)職業(yè)化的村干部。

調(diào)研過程中，筆者總是聽到村委會干部提及“我能力恐慌”，“我能力不足”。筆者發(fā)現(xiàn)，這種有關“能力恐慌”的話語，背后隱匿的是一種新形式的“話語式甩鍋”行為。村干部是行政體系的末梢，當他們作為最基層干部無處“甩鍋”時，便不自覺的采取了“話語式甩鍋”策略。這并非個案，而是普遍存在的基層現(xiàn)象。該現(xiàn)象并非簡單的“基層不作為”邏輯可以解釋，而有著更為復雜而深刻的原因，更是與“形式主義”有著密不可分的關系。

以下筆者以北京市B村為例，以解剖麻雀的方式來剖析這一基層現(xiàn)象。

一、“能力恐慌”話語的案例

訪談B村村干部王麗（化名）時，筆者發(fā)現(xiàn)一個很有趣的現(xiàn)象，即王麗反復提到 “能力恐慌”，具體涉及五件事。

第一件事情涉及B村的婦聯(lián)工作。某一年，B村婦聯(lián)工作有24場，鎮(zhèn)里要求“留痕”；鎮(zhèn)婦聯(lián)部門也還有24場活動，村干部也要參加。也就是說，一年下來村干部共計參加48場婦聯(lián)活動。活動時間每場一個小時，活動內(nèi)容有講座、手工、繪畫等形式的活動，參加的群體一般是固定人員，不怎么變動，甚至有時候沒多少人，王麗形象地稱之為“我一個人跳舞，沒有人看”。

王麗說：“這些豐富居民生活的活動我做不來，不如外包給社工機構(gòu)，很期待社工能做這些事情，畢竟我們不專業(yè)。”

第二件事情涉及B村兒童之家的活動。兒童之家成立了“社區(qū)家長學校”，責任主體是村莊。這一活動要求社區(qū)更好地發(fā)揮橋梁和紐帶作用，有效整合家庭、社區(qū)的力量，依托家長學校這個平臺；每年都會以講座、會議等形式，開展家長學校活動，以豐富本村家長和孩子的娛樂生活，構(gòu)筑孩子健康成長的環(huán)境。

王麗說：“兒童的成長主要在于學校和家庭，現(xiàn)在把責任主體壓給了村委會，但又沒有幫我們聯(lián)系教師資源，給我們一個聯(lián)系的紐帶，我實在無能為力。”

第三件事涉及B村的食品安全檢查。B村有一排門店靠近鎮(zhèn)街，所以B村要進行食品安全檢查。B村需要做的事情是一個月巡視一回門店，工作難度也不算大。但其實村干部并不懂食品安全問題，只是去那些店里看看，真的出現(xiàn)了食品質(zhì)量問題，他們也看不出來。此外，政策要求不能有流動小商小販，這些問題也歸B村管。

王麗說：“食品安全問題在傳統(tǒng)的農(nóng)村根本不存在，現(xiàn)在可大可小的事情都出來了，各種東西都往村委會身上綁，好像村委會是萬能的。結(jié)果村委會干的事越來越多，但哪件事都干不好。這活兒不該我干，我也沒能力干。但我不得不干，所以有‘能力恐慌’感。我也很無辜。”

第四件事涉及黨建工作。手機智能應用“學習強國”通過積分、考核等形式要求黨員學習其中的視頻。筆者調(diào)研期間，曾目睹一些基層干部左手滑學習強國、右手在電腦上工作，甚至有干部一邊滑動這個應用，一邊接受我們訪談，可見基層黨員通過這個應用學習黨中央精神時，帶有嚴重形式主義的特點。

王麗說：“我在我們支部分數(shù)最高，但我也是平時刷牙洗臉時放視頻。黨建工作不考慮實際情況，而且還要嚴格考核。比如我們支部很多老人不會用手機，上級讓我教老黨員用手機，我要一個一個教老黨員，有點不現(xiàn)實。”

第五件事涉及“精準幫扶”工作。2018年5月印發(fā)的《北京市民政局關于建立困難群眾精準救助幫扶臺賬的實施辦法（試行）》要求對困難群體開展個案幫扶活動，比如開展技能培訓、心理疏導、精神慰藉等內(nèi)容的幫扶活動。

王麗說：“精準幫扶活動太形式了，俗話說‘授人以魚，不如授人以漁’，現(xiàn)在是哪個‘yu’都沒授。”

二、基層干部“話語式甩鍋”的生成邏輯

總結(jié)以上案例可知，村干部的“能力恐慌”話語是為了請求上級找尋更為專業(yè)的服務主體，并順手推鍋給社工機構(gòu)，其“無能話語”其實是甩鍋的前奏。但村干部話語式甩鍋的源頭卻在形式主義的活動。

王麗說：“這些活動做了沒什么效果，我們的付出與收獲不成比例。這些事情我們做起來很吃力，但又不得不做，上級要考核，最后我們做不好還要扣分。”因此，在留痕式的考核體系之下，活動的內(nèi)容成了形式主義的走過場，形式主義反過來成了服務內(nèi)容與服務的目標，最初的服務目標便逐漸異化。

在這種形式主義活動的背景下，基層干部很難把事情做好，也很難取得好的工作成效。結(jié)果便是村干部替上級“擔責任”，接著就是村干部被扣分、被懲罰，再接著是村干部產(chǎn)生受挫心理。在這種壓抑的受挫心理無處釋放的情形下，村干部只能將壓抑升華為“我無能”、“我能力恐慌”的話語，來自我解嘲，從而順理成章地將這種擔責任和受挫的結(jié)果轉(zhuǎn)移給社工機構(gòu)。這一過程完美演繹了基層干部自我防衛(wèi)機制的生成邏輯。

三、基層形式主義與考核

基層形式主義形成的原因有兩種，一種是工作內(nèi)容不切實際引發(fā)的形式主義，另一種是工作方式、方法不切實際引發(fā)的形式主義。

工作內(nèi)容引發(fā)形式主義，是指工作內(nèi)容與基層實際情況之間出現(xiàn)了張力。這種張力表現(xiàn)在工作內(nèi)容在基層的重要性程度和匹配性程度兩個方面。

以婦聯(lián)活動為例，這是工作內(nèi)容無法匹配基層需要的典型代表。農(nóng)村生活與城市生活之間尚存在差距，兩者的生活需求也不同，但一些基層卻把城市治理中的婦聯(lián)活動內(nèi)容復制到農(nóng)村上來，這必然導致水土不服的情況。再以食品安全檢查為例，食品安全問題近些年來被日益放大，但食品中毒事件本是小概率事件，尤其農(nóng)村地區(qū)的很多食品是天然無公害產(chǎn)品，而且在熟人社會的場域之下，買賣雙方相互熟悉，更是減少了此類事件的發(fā)生，因而食品安全檢查工作在農(nóng)村工作中的重要性程度并不高。

工作方法不切實際引發(fā)形式主義，是指工作內(nèi)容與基層需求非常契合，但實施過程、實施方法、實施手段等并不能實現(xiàn)最優(yōu)化效果。以社區(qū)家長學校為例，鎮(zhèn)一級要求村委會（居委會）充當家庭與孩子之間的橋梁，但問題在于，兒童健康成長問題不僅涉及社區(qū)，僅靠社區(qū)的力量是難以做出成績來，而必須依靠學校和家庭內(nèi)生的力量，可是上級部門又無法給基層干部可調(diào)動的資源和力量。俗話說：“有任務無配套，沒有條件硬要上。”最后村干部硬生生被領導趕鴨子上架，實在是無能為力。

與基層形式主義密切相關的是留痕式考核。現(xiàn)在基層普遍陷入了文牘主義的困境，大量工作要考核、要留痕、要拍照，都是服務于上級的監(jiān)督考核。通過細密的留痕式考核，上級政府可以將自我意志擴大化、基層化、現(xiàn)實化，但同時基層也被五花大綁，動彈不得，完全按照上級精細化的指示來辦，成為純粹的執(zhí)行者。

但問題的癥結(jié)在于，基層情況各有差異，嚴格按照上級的精細化指示一刀切下來，并不能起到預期的效果，村干部還需要拼命做材料。

四、從源頭上看形式主義的成因

其實不僅僅是村干部出現(xiàn)了擔責-受挫-無能話語-甩鍋的自我防衛(wèi)機制，在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也出現(xiàn)了這樣的情況。

筆者曾在湖北某社區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)居委會存在“躲項目”的情況，原因在于項目資金的使用程序太過麻煩和繁瑣，每次花錢都要打滿報告、寫滿材料，必須是有資質(zhì)的第三方才能作為承辦方，資金使用超過一定數(shù)額之后要由上級政府親自采購物資。

但之所以要走這些程序，并不是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的規(guī)定，而是縣（區(qū)）政府的規(guī)定，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在做事時也需要不斷請示上級，生怕做錯事之后擔責任。最后的結(jié)果是，為避免擔責任，基層干部就以各種形式甩鍋。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的甩鍋方式一般是直接甩鍋給社區(qū)（村）委會，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的部門也是把社區(qū)（村）委會作為治理抓手來甩鍋；社區(qū)（村）作為基層政府的神經(jīng)末梢，便只能通過“我無能”的話語或者嘗試尋求政府服務外包的形式，再甩鍋給第三方。

總之，中央固然要求上級不得通過簽“責任書”、“軍令狀”等方式向下級轉(zhuǎn)移責任，但基層又出現(xiàn)了“話語式甩鍋”和“考核式甩鍋”等新花樣與新招數(shù)，其形成根源還在于上級的“形式主義”。正如習近平總書記所說：“基層的形式主義，根源不在下面，而是上行下效”。

從源頭上看，形式主義的產(chǎn)生有以下三點原因：

首先，上級政府出現(xiàn)了“完美主義”、“精細主義”等治理潔癖。

關于完美主義。中央一改之前“一票否則”的考核方式，轉(zhuǎn)為變?yōu)椤熬C合考核”，但基層政府并沒有處理好各項事務之間的輕重緩急，陷入了“胡子眉毛一把抓”的困境。雖然這種完美主義傾向與我國的“壓力型體制”是緊密相連的，我國“錦標賽”式的體制也確實可以最大限度高效調(diào)動基層干部的積極性，但同時，壓力傳導過度也會帶來不利影響。比如，往往在上級那里是三天完成的任務，上級要求下級兩天完成，下下級又被要求一天完成，層層加壓。

但問題的關鍵還在于，上級不能恰當考慮工作任務的輕重緩急，導致事事都成了重點，更令基層工作人員陷入了什么都抓、什么都抓不好的工作困境。

關于精細主義。十八大報告提出的“服務型政府”理念強調(diào)服務的精細化。服務事項可以精細化，但服務內(nèi)容一旦精細化后，上級政府對基層政府的業(yè)務工作便會進行事無巨細的指導控制，通過各種工作群發(fā)布命令，通過各種細密考核來落實工作。

問題的癥結(jié)在于，服務型政府停留在理念、方向、原則上沒有任何問題，一旦演變?yōu)榫毣姆招凸ぷ鳎瑒t會出現(xiàn)諸多問題。尤其在上級政府沒有深入了解基層情況時往往會出現(xiàn)問題。而且基層情況千差萬別，同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在具體落實時都會出現(xiàn)不同的偏差，何況同一省內(nèi)不同縣份之間？因此，過于精細化的管理反而使基層喪失了調(diào)整工作的空間。

此外，從“分級負責”到“屬地管理”，本來實施屬地管理是為了讓上下級同時都負起責任來，但現(xiàn)在的情況是，上級因為不知道什么該管、什么不該管，于是為避免承擔屬地管理的責任而采取了“事事管、精細管”的治理方式，出現(xiàn)了“表面作為”、“假作為”的問題。

其次，脫離基層實際。不管是完美主義、精細主義，還是工作內(nèi)容與基層實際脫節(jié)，這些問題的本質(zhì)都是上級政府沒有真正考慮基層實際情況，沒有根據(jù)基層實際、基層人員的時間和精力、基層工作難度等情況來開展工作。

最后，權(quán)責失衡。我國既有的行政體制下，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）是不完全政權(quán)，村（居）委會是自治組織，很大程度上基層的責任多于權(quán)力，很多時候基層政府沒有與之匹配的資源和權(quán)力。在無能為力的情況下，基層也只能形式主義地應付工作。

五、對策建議

總結(jié)來看，上級政府的不切實際與精細化的管理相結(jié)合時，基層形式主義的產(chǎn)生的必然的，最終的解決之道在于真正把基層工作做扎實、沉下去。

基于之前的分析，對基層工作如何沉下去，同時避免種種形式主義弊病，筆者試提出以下對策：

首先，上級政府要杜絕完美主義與精細主義，切實了解基層情況。上級政府制定政策應該更多考慮基層實際、工作難度、工作人員情況等條件，尤其是開展工作之前要深入調(diào)研；制定工作計劃時應更多把握大方向與大原則，不能事無巨細、面面俱到，要給基層干部一定的調(diào)整空間。

其次，給基層政府一定的自主權(quán)。破解基層形式主義，有賴于基層一線人員，必須賦予基層工作人員對具體工作的調(diào)整空間，以及一定的權(quán)力或獲取權(quán)力的通道和相應的配套和資源。當然，在下放權(quán)力的同時，對基層政府的自主權(quán)要進行適當?shù)谋O(jiān)督考核。

（作者系武漢大學馬克思主義學院博士生、武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員）