基層社區(qū)治理升級的杭州上城之策

杭州市上城區(qū)上羊市街居民手中拿著一張油印的選票，鄭重地投入糊著紅紙的投票箱中，開啟了新中國第一個(gè)居委會的歷史。時(shí)間是1949年10月23日，這里成為新中國基層民主建設(shè)的起點(diǎn)。

一張選票，印證著居民自治的開始；70年后的今天，社區(qū)治理開始邁入共建共治共享的新階段。

70年長河時(shí)變，改變的是社區(qū)容顏，不變的是對基層民主的信念，“新中國第一居委會”也成為觀察基層治理現(xiàn)代化探索的最好窗口。從“三社聯(lián)動”到“社會聯(lián)動”，變“要我參與”為“我要參與”，上羊市街所在的杭州市上城區(qū)努力實(shí)現(xiàn)著基層治理的迭代升級。

從“管理”到“治理”

“杭州從2000年開始設(shè)立社區(qū)，由社區(qū)黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)站三個(gè)部分組成，隨著下放社區(qū)的事務(wù)越來越多，社區(qū)履行服務(wù)的職能也日益增多，導(dǎo)致社區(qū)行政化傾向日益嚴(yán)重，基層負(fù)擔(dān)過重，社區(qū)力量嚴(yán)重不足。迫使上城區(qū)從根源上去解決這個(gè)弊病。”杭州市上城區(qū)民政局基層政權(quán)與社區(qū)治理科科長周劍向《決策》解釋道。

如何破解？首先就要從機(jī)構(gòu)改革入手。

隱藏在鳳凰山腳下，依山而建的白墻黛瓦，上城區(qū)南星街道饅頭山社區(qū)是老底子杭州人心中正宗的“皇城根”，作為南宋皇城遺址核心區(qū)所在地，這里有著杭州人最古老的記憶，同時(shí)也殘留著歲月帶來的雜亂。“這里曾經(jīng)是杭州最大的群租房聚居區(qū)，狹小的空間里最多同時(shí)住著160戶300多人，有著非常大的安全隱患”，杭州上城區(qū)南星街道饅頭山社區(qū)主任汪琳介紹道，“從2015年10月開始，用了6個(gè)月的時(shí)間，上城區(qū)啟動饅頭山地區(qū)綜合整治工程，完成43個(gè)項(xiàng)目。2016年8月，由群租房改造的鄰里中心正式投入使用，街道黨工委、辦事處整合社區(qū)黨委、居委會、公共服務(wù)站職能，著力打造上城區(qū)首個(gè)‘3+X’社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化綜合服務(wù)體系。”

在鄰里中心內(nèi)設(shè)立社區(qū)黨組織“迎客廳”、社區(qū)公共服務(wù)站“百通崗”、社區(qū)居委會“議事坊”，構(gòu)建以一“廳”迎客、一“崗”受理、一“坊”議事三個(gè)主體服務(wù)功能為支撐，因地制宜設(shè)置X項(xiàng)為民服務(wù)空間。“這是上城區(qū)從管理走向治理的探索，管理是被動的，治理是主動的，從管理到治理，最核心的就是有沒有把居民的力量發(fā)動起來，通過設(shè)置扁平化的平臺，真正讓居民參與到社區(qū)事務(wù)中來。”周劍認(rèn)為社區(qū)治理的主體一定是居民，一定要重視居民的作用。

迎客廳將社區(qū)兩委的辦公區(qū)域集中布置到社區(qū)后臺，最大程度地將社區(qū)服務(wù)空間讓給居民，讓居民真正享受社區(qū)空間的便利。百通崗是為居民“最多跑一次”服務(wù)的主要陣地，通過培養(yǎng)“全科社工”，優(yōu)化社區(qū)工作者力量的配置，在保證公共服務(wù)受理的同時(shí)，讓更多的社區(qū)工作者有時(shí)間，有精力開展居民走訪，收集民情民意，提供更貼心的社區(qū)服務(wù)。議事坊使共建單位、黨員小組長、居民骨干可以聚攏起來，為居民開展議事、決策、執(zhí)行和監(jiān)督等協(xié)商共治活動提供空間，以便建立“民眾參與、部門協(xié)同、媒體監(jiān)督”的公共問題協(xié)商機(jī)制，真正做到“具體問題小協(xié)商”、“共同問題大協(xié)商”。

“3+X”社區(qū)服務(wù)綜合體建設(shè)真正達(dá)到了社區(qū)黨建、公共服務(wù)、居民自治等多項(xiàng)功能充分融合并集中落地，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)的體系效果。2018年，杭州市上城區(qū)高分通過“第三批全國治理和服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”驗(yàn)收，其社區(qū)治理案例曾榮獲中國社會治理創(chuàng)新獎(jiǎng)“優(yōu)勝獎(jiǎng)”，同時(shí)在2018年度浙江省平安縣（市、區(qū)）考核中位列全省第十、全市第三，連續(xù)十四年被浙江省委省政府授予“平安區(qū)”稱號。

從“三社聯(lián)動”到“社會聯(lián)動”

如果說機(jī)構(gòu)改革是解決社區(qū)行政化嚴(yán)重等機(jī)制問題的第一道藥引，那么三社聯(lián)動則是豐富居民參與渠道，滿足居民對美好生活的向往的第二道良方。

“上城區(qū)在推進(jìn)第三批創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)建設(shè)時(shí)開始確立三社聯(lián)動，推動社區(qū)、社會組織以及社會工作（人才）的優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，以社區(qū)為平臺，通過社會組織的參與，運(yùn)用社會工作的方法，推動整個(gè)社區(qū)的治理”，杭州市上城區(qū)民政局局長陳宏萍認(rèn)為，社會組織和社會工作最終都要落地到社區(qū)，社區(qū)治理一定要發(fā)揮社會的力量，形成多元化的多方治理。

70歲的崔奶奶在饅頭山社區(qū)已經(jīng)住了幾十年，她親歷了社區(qū)一磚一瓦的變化，其中最讓她欣喜的事，是她和老街坊鄰居們現(xiàn)在每天可以做的事情變多了，早上去農(nóng)貿(mào)市場買個(gè)菜，之后可以一起去居家養(yǎng)老服務(wù)中心看看電視聊聊天，中午去老年食堂吃個(gè)飯，下午去樂活家園跳跳舞、寫寫書法、做做手工……最重要的是這些活動的路程都不超過15分鐘。

“‘3+X’中的X就是社區(qū)根據(jù)自身情況進(jìn)行的附加項(xiàng)目，饅頭山社區(qū)打造15分鐘生活圈，而這些便民服務(wù)社區(qū)都是委托給社會組織運(yùn)營，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，汪琳向《決策》介紹道，“三社聯(lián)動，引進(jìn)社會組織不僅可以讓居民的生活更加便利，也讓社區(qū)工作者有更多的時(shí)間到居民中了解情況，這才是社區(qū)工作的本質(zhì)意義。”

如何讓社會組織不為錢所困，真正發(fā)揮其公益性？上城區(qū)政府成為社會組織背后的一道推動力量。

“為打破社會組織的資金‘壁壘’，上城區(qū)專門成立了區(qū)社會組織發(fā)展基金會，全年開展公益創(chuàng)投項(xiàng)目，每年會有將近500萬元左右的社會組織發(fā)展基金來培育和孵化社會組織，用資金杠桿撬動社會力量參與公益項(xiàng)目服務(wù)社區(qū)治理。”在陳宏萍看來，政府一定要成為社會組織的有力依靠，要主動去購買社會組織的服務(wù)，促使社會組織成為政府服務(wù)的強(qiáng)力輔助，“社會組織一定程度上也需要自籌社會資金，而政府可以給社會組織提供項(xiàng)目，讓他落地去做服務(wù)，這樣社會組織就會慢慢壯大，對政府公共事業(yè)的推動力也會越來越強(qiáng)。”

如何讓更多的力量聯(lián)起來？讓政府各部門的職能動起來？這成為上城區(qū)決策層進(jìn)一步思考的問題，三社聯(lián)動已然滿足不了社區(qū)服務(wù)的快速發(fā)展，推動全社會力量的聯(lián)動迫在眉睫。

“上城區(qū)整合60多個(gè)黨政職能部門和100多家社會組織力量，構(gòu)建囊括8種類別、280多項(xiàng)服務(wù)的‘平安365’社會服務(wù)管理聯(lián)動平臺參與基層社會治理。完善‘兩代表一委員’進(jìn)社區(qū)、進(jìn)網(wǎng)格工作機(jī)制，深化‘三聯(lián)三領(lǐng)三服務(wù)’機(jī)制，發(fā)動廣大黨員干部深入社區(qū)走訪居民，推動社區(qū)治理難題破解。開展‘資本眾籌·公益相親’活動，引導(dǎo)企業(yè)力量積極參與社區(qū)公益服務(wù)和社會治理”，陳宏萍介紹道，“上城區(qū)還積極推進(jìn)參與城市大腦工作，以數(shù)據(jù)信息化為手段，以期打通社區(qū)治理多元主體間的壁壘，加快社區(qū)治理由‘三社聯(lián)動’邁向‘社會聯(lián)動’的步伐。”

自2015年以來，上城區(qū)撬動社會資金近1052萬余元，目前共有社會組織1433家，每個(gè)社區(qū)擁有社區(qū)社會組織20家，每萬人擁有社會組織數(shù)量41家，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民政部要求，有效提升了社區(qū)治理水平。

從“單打獨(dú)斗”變“多元共治”

2016年，鄒紫娟來到杭州市上城區(qū)紫陽街道上羊市街社區(qū)，作為社區(qū)黨委書記、居委會主任，社區(qū)的一處農(nóng)貿(mào)市場讓她皺起了眉頭，各種車輛亂停亂放，垃圾隨意傾倒，就像一個(gè)“垃圾填埋場”，和上羊市街周邊的古樸清雅格格不入，十分扎眼。

“如果由社區(qū)來做，幾天就做好了，但是后期還會是這樣，居民不參與進(jìn)來，就不會有自主意識”，鄒紫娟召集了農(nóng)貿(mào)市場周邊的居民，讓他們自己提出問題，自己商議解決辦法，并讓居民自己表決和籌款，用了近八個(gè)月的時(shí)間，終于將農(nóng)貿(mào)市場翻新工程結(jié)束，“居委會的重點(diǎn)工作就是引導(dǎo)居民如何參與社區(qū)的協(xié)商，通過民事民提、民事民議、民事民決、民事民籌、民事民辦、民事民評‘六步工作法’，讓居民真正把社區(qū)當(dāng)作是自己家的一部分，才會更持續(xù)長久的維護(hù)好。”

“民生問題就是老百姓關(guān)心的問題，居民會有參與的想法，有了共識，才能將全民聯(lián)動起來，所以上城區(qū)的各個(gè)街道各個(gè)社區(qū)都始終將協(xié)商作為鏈接多元主體參與社區(qū)共建的途徑與紐帶”，陳宏萍認(rèn)為老百姓是否愿意參與，是否愿意來協(xié)商，是社區(qū)工作迫切需要解決的問題，協(xié)商是自治的首要前提。

如何把協(xié)商制度化，真正讓居民從“被動”變?yōu)椤爸鲃印保?

首先是打造協(xié)商平臺。在街道和社區(qū)層面，分別成立社區(qū)發(fā)展聯(lián)合會和社區(qū)發(fā)展協(xié)會，引導(dǎo)多方力量通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)共治。其次，創(chuàng)新協(xié)商引領(lǐng)。以“金點(diǎn)子案例”評選為載體，通過評選社區(qū)、居民群眾和社會組織采用專業(yè)社會工作方法，協(xié)商和聯(lián)動解決社區(qū)治理難題優(yōu)秀案例，強(qiáng)化“三社聯(lián)動”在社區(qū)治理中的運(yùn)用，有效激發(fā)社區(qū)居民、社會組織等多元主體參與社區(qū)協(xié)商和居民參與自治的激情活力。最后，強(qiáng)化成果運(yùn)用。依托協(xié)商平臺，發(fā)動和引導(dǎo)轄區(qū)企事業(yè)單位和廣大居民，參與社區(qū)公共事務(wù)集體協(xié)商、共同決策，形成政府“主導(dǎo)、社會“搭臺”、群眾“唱戲”的協(xié)商成果落地機(jī)制。

“上城區(qū)每年專門撥給每個(gè)社區(qū)協(xié)商資金20000元，就是在物質(zhì)上給予社區(qū)協(xié)商支撐，2018年，上城區(qū)累計(jì)投入社區(qū)協(xié)商專項(xiàng)資金達(dá)200多萬元，社區(qū)協(xié)商活動開展1526次，解決社區(qū)治理問題1158件”，陳宏萍說出這一串?dāng)?shù)據(jù)時(shí)十分自豪，“上城區(qū)打造的‘湖濱晴雨’協(xié)商平臺更是成為中組部、中宣部的直接聯(lián)系點(diǎn)和中國社科院的‘全國社會心態(tài)觀測點(diǎn)’，我們已經(jīng)將協(xié)商平臺打造成了自己的品牌。”

從基層“單打獨(dú)斗”走向多元共治，制度化的目標(biāo)最終將是標(biāo)準(zhǔn)化。2018年，上城區(qū)出臺《上城區(qū)關(guān)于加強(qiáng)和完善社區(qū)治理建設(shè)美好社區(qū)三年行動計(jì)劃》，將社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)量化，形成一套完整的體系，打造和諧社區(qū)提升版。“美好生活要從社區(qū)起步，讓居民過得幸福，這也是我們社區(qū)工作者的初心。”鄒紫娟說道。