“韌性城市”為何受關注？

疫情大考帶來的反思和教訓，正在為城市未來的發展校正著方向。

3月初，南京市城建城管工作視頻會議端出807.5億元投資、411項任務的“超級大盤”，以空前重視度聚焦提高中心城市綜合承載力，全力支撐南京加快推進韌性城市建設，提高城市防災減災和安全保供能力，保障城市高質量發展。

南京高度重視韌性城市建設，是疫后各地反思城市發展的縮影。在南京吹響號角的同時，鄭州、成都等地也紛紛提出加強韌性城市建設。

何為“韌性城市”

韌性城市（resilient city）指的是，經歷地震、洪水、颶風等災難、瘟疫、社會沖突等突發事件之后快速重組和恢復生產能力的城市，具有反彈力大，隨機反應能力強，穩健、冗余、靈活和包容等特點。

隨著城市脆弱性增加、社會發展的不確定因素遞增，以及民眾的風險意識提升，韌性城市規劃越來越受到世界各大城市的重視。

韌性城市之“韌”，體現在其要像彈簧一樣有張有弛，在不同類型的城市問題面前能夠從容應對。因此，韌性城市不論是否能提前預料到災難，城市的公共管理者、公民、企業和基礎設施都有能力迅速抵御、適應和恢復。換言之，韌性才能讓城市變得不那么脆弱。

近年來，相繼提出并付諸實施的海綿城市、智慧城市、綠色城市、宜居城市、可持續發展城市和兩型城市等，均歸屬于韌性城市的總體范疇。

2013年，紐約市發布了《一個更強大、更具韌性的紐約》的紐約可適性計劃，該報告解釋了“韌性”的含義：一是能夠從變化和不利影響中反彈的能力；二是對于困難情境的預防、準備、響應及快速恢復的能力。

美國紐約在經歷桑迪颶風之后，全面制定了韌性城市規劃方案，將城市防災、抗災等應對風險的能力作為城市可持續發展的核心力量，進行提高和加強，加大對基礎設施建設、災后重建以及提升社區韌性方面的投資。芝加哥、倫敦、鹿特丹等城市也先后制定自己的韌性城市規劃方案。

同年，聯合國減災委員會也出版了一本《如何使城市更具韌性：地方政府領導人手冊》，從執行層面具體分析，面對突發的災難事件和疫情，地方領導人需要從機構、社會、自然環境、經濟等多個維度，推進韌性城市，使其具有抗災能力，且保持可持續發展。

筆者認為，韌性城市不應局限于防災減災領域，其內涵應涉及環境、經濟、社會等各個領域，注重通過軟硬件結合、各部門相互協調、多級聯動的協同共治，以維持城市系統在復雜突發情況下的良性運行。

“韌性城市”是一個系統工程

原國務院汶川地震災后重建協調小組副組長仇保興曾撰文指出，城市韌性分為結構韌性、過程韌性、系統韌性三個層面。

結構韌性包括技術韌性、經濟韌性、社會韌性和政府韌性，分別指代基礎設施應對城市災害、經濟結構抵抗金融巨變、社會民眾面對重大事件、政府部門維穩職能運行及安定民心的能力。城市規劃，應重點關注技術層面的結構韌性，強化城市的通訊、能源、給排水、交通、防洪和防疫等維持城市正常運營的生命線基礎設施應對災害的能力。

過程韌性，指的是城市在面臨大型災害及突發事件時，在維持、恢復和轉型三個階段所表現出來的修復能力。

系統韌性，指城市作為一個有機體進行運作，能夠依靠智慧城市系統進行智能自反饋的感知各類事件、風險和不確定因素能力。

“韌性城市”的建設是一個系統工程，單方面的強大不代表整體的強大，應對疫情同樣如此。城市不是孤立的個體，而是一個有機的綜合系統，各種不同的主體和利益相關方，都在這個受到沖擊的綜合性平臺上，進行或獨立或交叉的互動。具有足夠的平臺化資源協作、利益相關方的協同發展的能力，將政府資源與民間力量有機地融為一體，借助各方資源為城市助力，才能將城市的過程性韌性發揮到極致；城市除了物質層面的資源，也有自身的精神價值。作為一個有機體，城市激活市民在精神層面的韌性，也是過程性韌性提升的重要內核。

中國城市離“韌性”還有多遠

在我國，韌性城市建設處于起步階段，近幾年有所加速。

“韌性城市”一詞首次出現在國家政策文件中，是在2017年6月，中國地震局啟動《國家地震科技創新工程》，提出實施“透明地殼”“解剖地震”“韌性城鄉”和“智慧服務”4項計劃。其中，第3項提及通過開展工程韌性技術研究、社會韌性支持技術研究等創建具有快速恢復能力的“韌性城鄉”。但僅僅局限于應對地震及地震次生災害，與“韌性城市”業已擴展的新內涵、大外延相去較遠。

總體而言，國家在建立完善的防災減災體制機制領域，已做了大量富有成效的工作，并配置了空前強大的資源。2018年國務院機構改革中新成立的應急管理部是整合機構最多的部門，多達13個，并高配3名正部級領導，足見國家對此工作的格外重視。但作為應急管理部管轄范疇的“韌性城市”建設，迄今仍未進入更高層次的議程，尚未成為國家戰略。

盡管“韌性城市”尚未成為國家的頂層設計，但一批國內城市早已開始了局部的先行先試，開展了多項關于“韌性城市”的探索實踐。湖北黃石、四川德陽、浙江義烏和浙江海鹽4座城市陸續入選“全球100韌性城市”，并啟動了相關項目，增強城市抵御災害和快速恢復的能力，目前已取得了階段性成效。北京也正著手推進相關戰略，已完成了《北京韌性城市規劃綱要研究》，也是國內首個將“韌性城市”建設納入城市總規的城市。

2019年，上海也明確提出，要在2035年建成韌性城市，基本實現城市安全治理體系和治理能力現代化，城市運行安全和安全生產保障能力顯著增強，市民安全素質明顯提升，基本建成能夠應對發展中各種風險、有快速修復能力的韌性城市。

縱觀國內韌性城市的實踐，從領域來看，主要涉及地質災害、氣候災害等防災減災領域，較少涉及公共衛生安全、社會異常事件等領域；從建設路徑來看，更側重直接風險防范、空間規劃和硬件設施完善、個別部門能力提升，而對間接風險防控、系統的規劃制度、部門聯動機制重視不夠。

也正因此，作為國內首批實踐韌性城市的湖北黃石，在此次疫情應對中，“韌性城市”并無多少作為，這是今后在推進韌性城市中需要吸取教訓的。

毋庸置疑，中國的城市化是舉世罕見的奇跡變革。在這一歷史浪潮之中，我們的城市往往只重視了量的堆積，而忽視了質的轉變。這就好比城市只長了單薄的骨骼，卻沒有豐實的肌肉。沒有了這些肌肉的儲備，中國城市在面臨各種危機的時候往往會暴露不少平時被掩蓋的問題，應對和處理手法也經常綿軟無力。

可以預見到的是，在城市從量的堆積轉向質的轉變的過程中，城市韌性作為一個新興的理論概念，會發揮出越來越重要的作用。因此，盡管韌性城市的研究和實踐在國內尚處于起步階段，對于這一話題的探討卻具有非常迫切的現實理由。

今春的新冠肺炎疫情在一段時間內阻斷了人流、物流，影響到我們正常的生活和生產，并將在較長時間內影響全國和全世界的經濟活動。如何緩解類似突發公共事件給城市發展帶來的影響與沖擊，引發社會各界對城市風險防控的反思，建設“韌性城市”增強城市“韌性”因而更顯重要和緊迫。韌性城市建設是項系統性工程，涉及到城市發展諸多領域。

我國正處于“十四五”規劃體系制定階段，作為全局性、綜合性、引領性的中長期規劃，規劃體系若能重視韌性城市理念并統籌布局實施戰略，將順勢推動韌性城市建設。

（作者單位：南京大學建筑與城市規劃學院）