城鎮化接下來往哪走？要解決這2億多人的問題

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城鎮化下半程：推進人的城市化與戰略轉型

始于6月11日的北京新發地新冠肺炎疫情正在政府的有力阻擊下接近尾聲。但通過這場疫情，我們可能需要去思考，中國是不是已經邁入了后城鎮化時代，或者我們已經走到了一個新的發展階段，如果是這樣，在新型城鎮化發展的新階段以及城市發展的變局之中，中國可持續城鎮化究竟有怎么樣的路徑、動力、限制條件以及政策的邏輯。當我們面臨這樣一種集聚、融合、分化、擴張，每一種都會呈現為整個歷史長河城鎮化發展過程中的某個特定階段時，我們需要追問的是，最終城鎮化應該怎樣從集聚中走向平衡？也許通過這次疫情，中國一場城鎮化戰略轉型以及引領城市化發展變局大戲的幕布正在徐徐拉開。近日，在“中國城鎮化下半程：資源環境約束下的消費、集聚與平衡”研討會上，記者采訪了中國國民經濟研究所副所長、研究員王小魯。

新城鎮居民市民化仍然滯后

“這次北京新發地疫情通報時大家注意到一個現象，就是很多新發地附近的患者戶籍卻并不是北京市。這凸顯出目前中國的城鎮化有個突出的薄弱環節，大約2.3億新城鎮居民即通常被稱為農民工的這些人，長期在城市工作但沒有戶籍，他們中很多人缺乏醫療、養老、住房等方面的保障，子女教育也受到一些條件的限制。”王小魯表示，其實早在2014年《國家新型城鎮化規劃》就提出來，要把戶籍人口的城鎮化率從2012年的35%提高到2020年的45%。2012-2019年，戶籍人口城鎮化率確實在提高，到2019年已經提高到44.4%，提高了9個百分點，但同時發生的問題是，常住人口的城鎮化率從52.6%上升到60.6%，提高了8個百分點，也就是說戶籍人口城鎮化率大體上和常住人口的城鎮化率提高是同步的，這兩者之差，就是沒有戶籍的常住人口目前仍然有2.27億人，和2012年沒有多大的差別，而當時是2.34億，7年多過去了，沒有戶籍的城鎮常住人口，僅僅減少了幾百萬。

王小魯向記者介紹，這2億多人在城市工作，但社會保障的覆蓋率很低，根據國家統計局2014年的調查，外出農民工參加當地社會保障的情況，參加工傷保險的不到30%，參加醫療保險的只有18%，參加養老保險只有16%，參加失業保險不到10%，其他一些保險覆蓋率更低。2014年以后，國家統計局沒有繼續公布調查農民工的參保率。根據以前的情況看，這方面的工作進展很慢，目前看來，農民工大部分沒有被社會保障覆蓋的情況仍然存在。

王小魯表示，這說明我們國家的城鎮化雖然進展很快，但是存在見物不見人的問題，就是怎么樣推進人的城鎮化？不僅僅是建城市、蓋樓房、征地，更重要的是這些已經進城的新城鎮居民他們的社會保障、公共服務、安家落戶等問題。

那么，如何推進人的城鎮化？

王小魯認為，現在最大的問題，是大城市對農民工落戶條件仍然過嚴，手續過繁，很多大城市在推進外來人口落戶方面的進展非常緩慢。

解決這個問題的關鍵首先是因為城市政府缺乏積極性。這反映了一個問題，我們官員的政績觀和激勵機制是需要改變的，因為官員們更多地是關心GDP的增長速度，更關心的是財政收入擴大，但對戶籍改革，普及公共服務社會保障方面積極性不大。所以，我們需要考慮把政府官員政績考核和戶籍改革以及普及公共服務社會保障作為重要的政績考核指標來設置。

其次要改革中央對地方的財政轉移支付制度。財政轉移的數量很大，但精準性不夠，要把財政轉移支付和對地方常住人口的服務和社會保障相掛鉤。第三是需要壓縮非必要的政府行政支出和政府投資，政府支出從過去圍繞GDP這個中心任務轉向保障公共服務和改善民生。

部分地區合村并居嚴重侵犯農民利益

王小魯認為，當前城鎮化存在的第二個問題，是一部分地區在城鎮化過程中合村并居出現了嚴重侵犯農民利益的情況。有些地方政府在城鎮化過程中，為了獲取土地收入，為了推高GDP，強推合村并居，強拆民居，嚴重侵犯農民合法權益。這種情況，必須盡快地制止。建議介入調查，對于在這個過程中違法瀆職者要依法懲處，觸犯刑律的要追究刑事責任。上級政府官員如果把合村并居作為任務來推行，也應當追究法律責任。

王小魯強調，這并不是說合村并居應該全部停止，因為隨著城鎮化的進展，很多農村地區人口在減少，有大量的集體建設用地和農民宅基地現在閑置起來了，具備條件的地方可以進行合村并居，但應該滿足幾個方面的條件：一是合村并居的條件要合理，要農民自愿。二是土地出讓或建設用地指標轉讓收入歸農民。三是轉讓要按照市場化原則進行，政府只幫助組織，提供服務，不允許把合村并居作為任務來推行。

土地制度改革滯后

十八屆三中全會《決定》中提出要建立城鄉統一的建設用地市場，要允許農村集體經營性建設用地入市，實行與國有土地同等入市、同權同價。還提出要改革和完善農村宅基地制度，推進農民住房財產權的抵押、擔保、轉讓。

王小魯認為，目前在上述這些方面土地制度的改革仍然進展緩慢。表現為一是土地轉為建設用地仍然是通過地方政府獨家征地、獨家賣地，這種情況推高了地價也推高了房價，而且存在大量消耗土地資源、資源配置不合理等情況，這是不可持續的。農村集體建設用地和農戶宅基地進入市場仍然受到種種限制，二是土地改革沒有顯著的進展。國家的城鎮化建設在繼續進展，偏遠地區的人口在不斷減少，有大量的建設用地和宅基地閑置出來，但是另一方面城市地區的可用土地短缺，存在資源不匹配的情況。如果不開放土地市場，土地資源不能得到合理利用，城鎮化將會遇到阻礙，很多農村地區或會走向衰敗。

王小魯認為，需要推廣跨省的土地增減掛鉤的辦法，鼓勵閑置的土地轉讓或者復墾，宅基地應當允許自愿轉讓，指標轉讓通過市場進行，嚴禁政府強取豪奪。土地市場要規范透明，要保護農民的合法權益。

卓賢：以都市圈化推動新型城鎮化

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國務院發展研究中心發展部副部長卓賢認為，在我國進入城鎮化2.0階段后，城鄉人口流動不再是城鎮化的第一動力。城鎮化的第一大動力變成了城鎮區域的擴張，這個占比是39.6%。這就意味著城市化已經進入到以核心大城市擴張為主要形態的都市圈化階段。在這樣的階段里，應該以都市圈化推動新型城鎮化。

城鎮化2.0階段人口轉移的特征

卓賢認為，這一時期人口的轉移還會有以下特征。

一是城市之間的人口流動的規模增大。這幾年三線和四線城市人口下降得比較快，二線城市以及廣州、深圳仍然在集聚人口。這些城市人口的流動并不會增加城鎮化率。比如，一個來自青島城鎮的勞動力來到北京工作，全國的城鎮化率是不會增加的。但這種不增加城鎮化率的人口流動仍然具有很強的結構轉換效應，會推動人口從相對低效率的城市和部門轉向相對高效率的城市和部門。即使哪一天城鎮化率達到峰值不再提高了，城市之間人口流動帶來的結構轉移效應仍然存在，甚至不亞于城鄉人口流動帶來的效應。

二是城市之間的日常人口流動愈發頻繁。從此次北京新發地疫情和手機大數據分析發現，每個中國人每年要發生三次以上的城際日常流動，每天都有上千萬人跨城出行。最近廣州市的政府工作報告提到，廣州市實際管理的人口超過了2200萬，其中流動人口超過1000萬。這其中就包括了商務出差、就醫、旅游、探親等的人口。這背后涌動著貿易往來、資金配置、技術交易的行為，這種日常人口流動是城鎮化率所不能捕捉到的變化。

三是我國都市圈化提升仍然有很大潛力。1920-1950年，美國城市人口占比從51.2%提高到59%，增加7.8個百分點，這一階段的城市化形態主要表現為城鄉人口遷移推動的單個城市從小到大的擴張。在此后的1950-1980年，美國城市人口占比從59%提高到73.7%，增加14.7個百分點，城鎮化速度反而比之前30年更快，大都市區成為城鎮化的主要形態。

而在城鎮化1.0階段，我國都市圈化明顯慢于城鎮化。近期的一項研究，利用手機信息數據觀察核心城市和周邊城市的人口互動，識別出中國大陸的28個都市圈。在過去3年，全國只有46%的新增城鎮人口進入都市圈中，目前只有不到30%的人口居住在都市圈的城鎮區域，人口進一步向都市圈集聚潛力巨大。

卓賢表示，這個話題也是近期疫情帶來的思考。講城鎮化，都會強調集聚、距離和密度，會強調面對面接觸的重要性。我國已經進入到服務產業為主的階段，城市的密度、面對面接觸、集聚的重要性毋庸置疑。不過，這次新冠肺炎疫情引發了很多人對集聚與城市密度的重新思考。

首先，是時間的分割和空間的共享。疫情沖擊加快了遠程辦公的發展。有人說遠程辦公是低效的，有人說是高效的，目前還不掌握微觀數據，但可以看看北京和上海一季度的經濟增長數據：北京一季度金融業增加值增長5.5%，IT業增加值增長3.5%；上海金融業增加值增長7.3%，IT行業增加值增長13.1%，這和這兩個城市經濟整體下行形成了反差。如果公司高管發現，線上辦公并不影響公司的利潤，企業就會產生減少辦公室空間從而降低租金的動力。比如原來1000個員工需要1000個工位，現在每個人每周5天只要來2天，所需要的工位只有400個。從勞動者角度來看，原來每天需要通勤1個小時，五天需要通勤5個小時，如果一周只需要兩次上班，每日通勤時間即使增加2.5個小時，和原來的總通勤時間也是一樣的，但好處是能以更低的價格住更寬敞的住所。

當然這并不是說面對面接觸辦公不重要，而是可以理解為線上和線下接觸是可以相得益彰的。而且，空間的共享可能會提高線下的有效接觸機會。如果上述那家企業的工位從1000下降到400個，那么所處的辦公樓就可以容納更多和更多元化的企業，每周就會有更多高技能的人才在密度不變的空間里進行更多的面對面接觸。

第二，空間的集聚和公司組織的分布式集聚。跨國公司是分布在全球各個角落的。跨國公司不同區域員工的每次交流并非每次都要通過乘坐國際航班來實現，很多時候是通過信息技術所制成的辦公系統來發生的。在很多時候，員工之間的交流不是通過人與人直接交流，而是以人機互動為中間媒介來實現的。高技能人才恰恰是最愿意或最能夠接受這樣的新技術的。跨國公司之所以能跨空間交換知識，除了必要的線下交流，還由不斷完善的線上辦公系統實現分布式集聚，將原來無法編碼的知識變成規范的標準知識。

第三，技術進步中的“集聚”和“解聚”。在一個行業生命周期的早期階段，隱性知識占據重要地位，創新在空間上產生集聚效應。但當一項技術成熟之后，產業知識已經高度標準化和規范化了，對知識的復制和模仿變得更容易，降低了對勞動力的技能要求，降低了面對面交流的必要性，這時就會逆轉集聚的力量，該行業就會出現地理分散，在創新地理學里就可以稱之為“解聚”。

如果說創新活動造就了集聚，那么解聚實際上是隱性知識顯性化的技術擴散過程。這時，生產的空間組織形式發生變化，原本集聚于中心城市的產業的生產范圍和規模都會增大，在都市圈維度表現為產業在周邊城市集聚，在一國維度表現為產業通過轉移在后發地區集聚，在世界的維度表現為產業在發展中國家集聚的全球化。可以說，沒有創新產業的標準化和解聚，就沒有全球城市系統的擴張和重組。

從技術輸出城市來看，解聚是騰籠換鳥的機會，但如果沒有接續的創新活動集聚，一些中等規模的城市很快就會出現衰敗，比如底特律，一些大城市也可能承受轉型的陣痛。

以都市圈化推動新型城鎮化

卓賢認為，總的來說，都市圈是解決大城市病、激活中小城市活力的有效發展路徑。在這個過程當中，除了非城市戶籍人口之外，我們還應該兼顧三類人口，以統籌公共服務資源配置。

一是白天人口。之前的一項研究發現，上海、北京在核心區白天人口密度遠遠高于夜間人口（常住人口），而白天人口所需要的公共服務和城市基礎設施，和夜間人口是不一樣的。

二是非本市戶籍的城市戶籍人口。還是剛才那個例子，如果有一位青島城市戶籍的勞動者到了北京，他在全國范圍內是計入城市戶籍人口的，但在北京屬于非本市戶籍人口。我們除了要關注農民工家庭，也要關注這些城城流動而又沒有本市戶籍的“城市人口”。

三是短期流動人口。無論是北京、上海還是廣州，實時人口要大于常住人口。針對商旅人士、訪學交流人士、旅游者的公共服務也要配套。比如，如何為訪問期達到三個月的商旅和訪學人士提供子女教育服務等。

城鄉分割 是內需不振的根源

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復旦大學世界經濟研究所所長萬廣華早在十年前就提出中國城鎮化是解決貧困和收入差距唯一途徑。現在他認為，在中國積極推進城市化十年后，常住人口城市化已經推進到60.6%，但戶籍還是44%，中間有比較大的差別。所以中國目前要推進市民化，如果不推進市民化，中國的內需是沒法提振的。而當前國際局勢下，內需如果不能提升，中國的持續發展就會有很大的問題。

萬廣華認為，很大程度上，目前中國的經濟下行主要是由需求端引起的，而且主要是由外部沖擊引起的。如果沒有2007-2008年的國際金融危機和接下來的2010年歐洲債務危機，中國的經濟增長不會這么快下滑，下面要做的是，怎樣能夠讓經濟下行的趨勢延緩或停止，或者能讓中國經濟恢復增長呢？焦點還是要增加內需。

萬廣華認為，中國的經濟增長問題，如果過去是通過貿易化解中國經濟的不均衡，在將來可能出現逆全球化、疫情可能還要持續一段時間的情況下，國際秩序在不斷重建的情況下，指望繼續依靠外部國際市場化解國內供應鏈需求和供給之間的不平衡已經不可能了。

這種情況下怎么辦呢？萬廣華認為唯一和根本的出路是解決發展瓶頸，讓中國的經濟更多惠及窮人，這是分配而不是增長的問題，為的是解決不均等的問題。解決不均等和有沒有增長是不相關的。而減少不均等就要縮小城鄉差異。通過縮小城鄉差異，減少不均等，使得中國的供給和需求能夠走向均衡。

但萬廣華同時認為，盲目減少不均等不一定能帶來中國消費的上升，幫助中國經濟持續發展。城市化是消除中國貧困，解決貧富差距唯一的出路。這是十多年前的觀點，而現在盲目解決貧富差距還是不夠的，還需要解決市民化的問題。目前國際局勢從短期、中期和長期看，指望通過全球化來解決出口，解決中國內部供求不均衡的問題比較困難，所以，中國在近期出臺了諸多的政策。

問題在于，通過降低不均等來增加需求會不會有效。中國全社會都在支持農村的發展，解決“三農”的問題，為什么中國的需求仍然上不去。是國為中國這樣的發展中國家，一是城市內部的不均等，二是農村內部的不均等，三是城鄉內部的差距。城鄉內部的差距和消費是負相關關系，是符合預期的，也就是說在城市部門改善收入分配能帶來城市消費的上升，在農村改善收入分配能帶來農村消費的上升。這個問題出在國內消費與城鄉差距是正相關關系，也就是說隨著城鄉差距拉大，中國的消費會增加，隨著城鄉差距的縮小，中國的消費下降，這個問題出在哪兒呢？出在了城鄉分割上。

城鄉分割，它能夠拉大貧富差距，尤其能拉大城鄉差距。這種情況下，盲目地在城鄉之間的財政轉移會帶來消費的下降而不是消費的上升。我們必須要消除城鄉分割。消除城鄉分割，不僅能增加內需，而且能降低貧富差距，帶來魚和熊掌兼得的結果，就是效率和公平兼顧，提高全社會的福利水平。

因此，中國經濟要在目前國際局勢下能夠保持一定程度的增長，包括短期和中期，就必須要解決城鄉分割的問題，大力促進市民化。

（原標題：《特別報道丨城鎮化下半程：推進人的城市化與戰略轉型》）