中部地區村干部 “半職業化”現象觀察

近年來，村干部職業化制度在東部發達地區農村、欠發達的中西部農村普遍推行開來，但實踐中，由于地方經濟社會基礎和財政實力差異較大，村干部職業化制度的區域差異問題越來越引起關注。

蘇南農村的村干部職業化與當地政府統籌村莊土地等資源，發展鄉鎮工業密切相關。蘇南將自治的村莊集體通過鄉村一體化的方式，納入到更加行政化的基層治理體系中，因此，其村干部職業化有較為穩定的經濟社會基礎。

農業稅費取消以后，中西部農村也開始推行村干部職業化制度，例如湖北地區的鄉鎮政府推動以村干部坐班、專職做臺賬資料工作等為內容的村干部職業化做法，村干部科層化和文牘化的趨勢增強。

然而，這一過程中，傳統鄉村治理體系受到沖擊、基層治理經濟成本上升及基層治理效果下降等系列后果，應當引起高度重視。

何謂村干部“半職業化”

中西部農村村干部“半職業化”，是相對于東部發達地區村干部職業化特點而言的。所謂“半職業化”，一是在形式上對村干部進行正式化管理，二是只對部分村干部或村干部的部分維度進行正式化管理，未對整體治理系統進行正式化管理，村干部職業化建設不徹底，因而可視為“半職業化”。

2019年5月，筆者在鄂東一縣進行了為期20天的鄉村調研，該縣是個農業縣同時是個“插花”縣，既非亮點縣也非貧困縣，是個極其普通的縣域治理單位，因而其村干部“半職業化”具有典型意義。該縣村干部“半職業化”的主要做法是“準科層制管理標準”。

首先是工資制與考核制。以前村干部的收入稱為誤工補貼且多由村集體自籌，現在村干部的收入稱為工資，由上級政府轉移支付來承擔。村干部的工資分為基本工資和績效工資。績效工資與其完成上級任務的程度掛鉤，任務包括階段性的中心工作和各條口的常規工作。目前，黨建、精準扶貧檔案工作提檔升級和綜治維穩等是工作重點。鄉鎮是考評打分方，其在考核過程中會加入自己的意圖，加強對村的影響，強化評比激烈程度，比如獎勵前5名，懲罰后5名，將后5名的績效工資全部獎勵給前5名，讓其得雙份績效工資等。總之，通過工資管理，村干部最終被納入鄉鎮治理體系之中。

其次是坐班制與考核制。以前的村干部是“泥腿子”村干部，種田的同時兼顧著做村干部，村干部是副業，工作時間不固定，有事情就來處理，沒事情就在家從事農業生產，工作因此具有臨時性、應急性。村干部的工作地點也不固定，極其靈活。現在他們名義上雖然叫村干部，內涵卻與以前大為不同，他們與農業生產相分離，將做干部等同于職業，這尤其表現在工作時間、地點的轉變上。村干部需要坐班，上班的時間有明確規定，上午八點半至十一點半，下午兩點至五點，周一至周五都需有固定人員，干部上班要打卡簽到。上級會不定期暗訪、抽查，村干部若未按時到崗則要被通報批評、扣工資，連續幾次未到崗則會被停職。

村干部職業化的“不徹底性”

東部地區村干部職業化的主要體現是職業化收入體系，所有被標準化管理的工作人員都被納入相應的收入體系之中，其工資收入足以讓其專職化地從事工作。

中西部地區村干部科層管理的不徹底性，則主要表現在收入體系未職業化。

首先，村級治理是個系統，科層管理不徹底性體現在只將個別干部納入正式管理，未將整個村級治理系統納入正式管理范疇。

村治主體包括主職干部、副職干部、小組長、老干部和熱心村莊公益的民間精英等，這些人員的身份有別但層級關系并非那么明顯，屬于相互之間給面子和買面子。日常生活中，他們在村莊的各項大小事務中形成配合、關系密切，但政府在推動村干部職業化管理時將側重點放在村書記一個人身上，未重視村書記身后龐大的治理主體。如一村的村書記村主任“一肩挑”，村書記的工資待遇參照鄉鎮副鎮長，一年工資約39000元并且上級政府會給村書記購買社會保險。副職的工資待遇原來和村書記差不多，現在則差距較大，其一年工資約11000元且沒有社會保險。小組長的工資待遇基本不變，一年兩三百元且由村集體自行籌集。老干部沒有工資，民間精英參與完成村級事務但沒有工資性收入，小組長、老干部和民間精英等輔助村級治理的力量也未納入正式管理系統。因此，中西部地區村干部職業化只能叫“村書記職業化管理”，是村干部“半職業化”的重要表現之一。

其次，不徹底性還體現在干部工資待遇不具有市場競爭力，有能力的村干部難以持續被挑選出來。

2018年12月，筆者在蘇州相城區漕湖街道調研時發現，當地村干部的年工資普遍有一二十萬元，多的則有三四十萬元，當地普通打工者的年工資只有幾萬元，除極少數老板群體外，村干部的工資待遇較高。村干部是相對體面的職業，村干部的工作積極性較高且能源源不斷地吸引高素質人才，而在本地工業化不發達、務工潮興起的背景下，中西部農村普遍生成了少量的精英階層、半工半耕階層、純務農階層幾類群體。村書記在村中的經濟收入機會有限，村書記的家庭經濟收入總水平一般維持在四五萬元，相比于夫妻一起外出務工的家庭，在村莊中只能排到中等及偏下的位置。政府大力推動的村干部職業化，還是無法解決人才更新以及干部工作積極性的問題。

從目前來看，中西部農村在學習東部發達地區村干部職業化的經驗方面只學到了形式，水平還有待提升，職業化的水平還不夠高、不夠徹底，因此稱之為“半職業化”。

究其根源，財政資源匱乏的中西部農村難以承接高標準的村級組織建設，因而在實踐中采取了變通的策略，降低了標準化村級組織建設水平。中西部農村可支配財政有限的現實，限制了其推行標準化基層組織建設的能力，基層治理體系“半現代化”由此而產生。

“半職業化”后的基層治理隱憂

村干部職業化管理以前，村莊層面保持了傳統的治理系統，村干部職業化制度建設之后，這套治理系統受到較大沖擊。

村級治理的主職、副職及輔助的積極力量是個相對平權化的分工合作體系，并非官僚體制內部純粹的上下級關系。當加強主職干部管理時，主職干部管理優化的效果，并不能像想象中的壓力傳導機制那樣層層傳導到下面的普通干部，從而達到治理優化的效果。事實上，加強主職干部管理，人為擴大主職干部與輔助治理人員之間的差距，輔助治理人員的工作積極性會下降，對主職干部的不滿情緒會增加，不少副職干部甚至將這種消極情緒體現在工作上，不配合主職干部的工作或者將村莊所有事務全部推給主職村干部。小組長包括老干部的意見也較大，部分人甚至會采取消極策略，少做或不做村莊事務，比如部分小組長抱怨工資差距太大，還有部分老干部要求政府補齊之前少發的工資。上級政府看似一個小小的增加工資待遇的問題，往往會對基層治理系統產生較大的消極后果。

同時，基層治理的經濟成本也顯著上升。經濟激勵至上的治理策略，最終可能給基層帶來一個運行成本極高的未來。

未進行村干部職業化建設以前，鄉村治理由經濟激勵、政治榮譽和“面子激勵”等復合體系激勵。在市場經濟背景下，村干部工資不高成為一個頗受詬病的問題，但高與不高是個相對的并且有特定情境的問題，不能抽象地談論。“務工經濟”興起后，一方面帶來村干部工資收入的比較收益降低，另一方面帶來村干部的治理對象、治理事務密度大幅度下降的現實，如單從群眾層面來講，村干部的治理負擔不太重，另外，村干部是副業，不影響村干部在其他領域的主業操作。熟人社會的“面子激勵”還部分保存，村干部還有一定的政治榮譽感，治理事務和治理激勵相對均衡，村級治理系統的基本運作維持了下來。

而現在，村干部們的利益預期被大幅度調動起來，村級治理的運行成本增加，村書記“當家”的經濟壓力增大，同時還會持續影響村莊中的其他治理主體，繼續抬高村級治理的成本。此外，這也會導致鄉鎮干部比較鄉、村干部之間的工資差距，降低其經濟激勵。

施行村干部“半職業化”的欠發達中西部農村，尚未建立起類似東部發達地區農村的完全正式化、職業化的治理體系，且這種“半職業化”狀態在既有財政資源匱乏的狀態下還會延續。很長一段時間里，基層將繼續處于這種新的職業化治理體系尚未建立、舊的可維持基本秩序的未職業化體系已經解體，以及較為成熟的治理體系尚未生成的中間狀態。

中間狀態的治理，使得中西部農村既無法享受到完全基層治理現代化的好處，同時又面臨既有治理秩序被破壞、維持基本治理秩序的能力都受到影響的局面。

村干部職業化是提升基層組織能力、推進基層治理現代化應討論的內容，其實踐差異，啟示我們在推進基層治理體系現代化時，應注意到政策實踐的區域差異。

提升基層組織力并不是只有東部地區村干部職業化經驗一條實現路徑，發達地區農村的村干部職業化實踐是先進的治理經驗，應該拿來學習而非照搬。在工業相對欠發達、人口大量外流的中西部農村，村莊治理事務的難度及密度已經大大下降，相對簡約的治理體制在簡易治理的區域可以維持基本的治理秩序。另外，村莊的土地及熟人社會的“面子激勵”也在不斷生產出“中堅農民”，以維持基層治理秩序。在簡易治理的地區不應推行過于復雜的治理制度，應該探索出屬于中西部農村的簡約治理模式。

（作者單位：華中科技大學公共管理學院）