開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放的“排頭兵”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“主陣地”，多年來(lái)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)也積累了很多矛盾，發(fā)展活力不足、發(fā)展質(zhì)量不高、引領(lǐng)帶動(dòng)作用不強(qiáng)等越來(lái)越突出。特別是體制機(jī)制問(wèn)題，成為制約開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要瓶頸。新形勢(shì)下，開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新比以往任何時(shí)候都更為迫切。

2019年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的意見(jiàn)，拉開(kāi)了全國(guó)開(kāi)發(fā)園區(qū)新一輪改革的大幕。去年底，江蘇省委十三屆七次全會(huì)要求有條件的開(kāi)發(fā)區(qū)“去行政化”，進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性職能重構(gòu)。2019年來(lái)，江蘇全面啟動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)改革，其中一些地市的探索已經(jīng)取得了初步成效。

破解三大體制瓶頸

表面上看，開(kāi)發(fā)區(qū)存在產(chǎn)業(yè)層次不高、發(fā)展方式粗放、創(chuàng)新能力不強(qiáng)、配套功能不足、政策優(yōu)勢(shì)減弱等諸多問(wèn)題。但深層次看，一切問(wèn)題都?xì)w根于體制問(wèn)題，管理體制和運(yùn)行機(jī)制才是制約開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心障礙。

首先定位不明確，“政區(qū)合一”模式效率不高。由于管委會(huì)性質(zhì)不明確，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)擁有哪些審批權(quán)、多大的審批權(quán)限，無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一明確地界定，特別是管委會(huì)與政府部門權(quán)責(zé)界定不清晰。

由于環(huán)保、國(guó)土、工商等部門垂直管理，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備、批次申報(bào)，項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃和審批、環(huán)境執(zhí)法檢查等管理權(quán)限下放不到位，審批權(quán)仍保留在政府相關(guān)部門，開(kāi)發(fā)區(qū)必須通過(guò)各派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是派駐機(jī)構(gòu)較為獨(dú)立，協(xié)調(diào)過(guò)程復(fù)雜，使得開(kāi)發(fā)區(qū)在進(jìn)一步提高行政效率等方面受到限制。許多企業(yè)辦理審批事項(xiàng)時(shí)既要去政府相關(guān)部門，又要去管委會(huì)相關(guān)部門，辦事效率低下。

隨著開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大，部門和條線從各自利益出發(fā)，直接插手開(kāi)發(fā)區(qū)的現(xiàn)象越來(lái)越多，致使開(kāi)發(fā)區(qū)管理權(quán)限范圍比較模糊，造成三產(chǎn)布局混亂、人口集聚缺乏有序引導(dǎo)、新興產(chǎn)業(yè)難以形成規(guī)模等問(wèn)題。

其次職責(zé)不明晰，“政社合一”社會(huì)管理負(fù)擔(dān)繁重。隨著園區(qū)不斷發(fā)展和人口集聚，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)社區(qū)管理與服務(wù)的需求不斷增強(qiáng)，許多管委會(huì)不僅要承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，還要承擔(dān)社會(huì)管理的職能，大量社會(huì)管理事務(wù)影響了開(kāi)發(fā)區(qū)主要職能的發(fā)揮。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)職能強(qiáng)，社會(huì)管理職能弱，與城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求不相適應(yīng)。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)的社會(huì)管理職能日益繁重，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員增多，原有的精干、高效的管理架構(gòu)面臨膨脹的壓力，開(kāi)發(fā)區(qū)難以專注于區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，管理體制有向一般行政區(qū)體制回歸的跡象。

第三缺乏激勵(lì)機(jī)制，“政企合一”活力不足。作為政府派出機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)區(qū)往往實(shí)行企業(yè)化管理，絕大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)都使用大量非行政編制人員，包括事業(yè)編制與合同編制。開(kāi)發(fā)區(qū)各類人員管理不統(tǒng)一，導(dǎo)致工作人員的積極性與創(chuàng)造性難以發(fā)揮，不利于開(kāi)發(fā)區(qū)吸引優(yōu)秀人才。目前，開(kāi)發(fā)區(qū)人員激勵(lì)、干部培養(yǎng)方面的職能弱化，缺乏經(jīng)濟(jì)管理和項(xiàng)目服務(wù)方面的人才，制約了開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

只有創(chuàng)新體制機(jī)制，開(kāi)發(fā)區(qū)的管理運(yùn)行才能更加協(xié)同高效，開(kāi)發(fā)區(qū)才能具備更強(qiáng)的活力和發(fā)展動(dòng)力。此次，江蘇在省級(jí)層面推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)“去行政化”改革，有望在體制上進(jìn)行一次大的調(diào)整。

南京：打破“身份”，聚焦主業(yè)

目前，江蘇一些地市和開(kāi)發(fā)區(qū)紛紛出臺(tái)詳細(xì)的改革方案，一場(chǎng)開(kāi)發(fā)區(qū)“去行政化”改革大幕已經(jīng)拉開(kāi)。其中，南京、南通等地頗具代表性，改革模式值得關(guān)注。

今年4月，南京率先啟動(dòng)去行政化改革，理順職責(zé)職能。除江北新區(qū)外，南京其他21個(gè)開(kāi)發(fā)園區(qū)都要?jiǎng)冸x社會(huì)事務(wù)管理職能，“回歸”屬地政府，園區(qū)黨工委、管委會(huì)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、營(yíng)商環(huán)境等工作。開(kāi)發(fā)園區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)公司在黨工委、管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)開(kāi)發(fā)建設(shè)、資本運(yùn)營(yíng)、招商引資等建設(shè)發(fā)展職能。

與之相應(yīng)，開(kāi)發(fā)園區(qū)優(yōu)化組織架構(gòu)，按“優(yōu)化、協(xié)同、高效”原則自主設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、工作崗位，其中承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和打造營(yíng)商環(huán)境等職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)比例不低于60%，招商引資、開(kāi)發(fā)建設(shè)、服務(wù)企業(yè)等專業(yè)性崗位比例不低于70%。

同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)淡化行政、事業(yè)人員身份，建立崗位聘用和崗位考核制度，設(shè)置不低于3%的不合格人員剛性淘汰率；在薪酬總額內(nèi)，自主決定薪酬分配方案，對(duì)特殊崗位、特殊人才采取年薪制、協(xié)議工資制或項(xiàng)目工資等靈活方式柔性引才。

作為該市唯一市屬直管的國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)，南京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)改革力度尤其大。除了保留必要的環(huán)保、安全、城管、市場(chǎng)等職能外，南京經(jīng)開(kāi)區(qū)逐步推動(dòng)教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)和民生保障事務(wù)向行政區(qū)剝離。

如此一來(lái)，原22個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)到15個(gè)，其中聚焦主責(zé)主業(yè)，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和打造營(yíng)商環(huán)境等職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)比例達(dá)80%。為了減少管理層級(jí)，南京經(jīng)開(kāi)區(qū)還調(diào)整內(nèi)設(shè)科室，實(shí)行工作項(xiàng)目化、項(xiàng)目責(zé)任化，改設(shè)94個(gè)“工作單元”，減少管理層級(jí)。

作為去行政化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，南京經(jīng)開(kāi)區(qū)推行“全員聘用管理”，打破行政、事業(yè)、企業(yè)人員身份限制，實(shí)現(xiàn)三類人員在新設(shè)置的職務(wù)職級(jí)聘用體系下統(tǒng)一運(yùn)行。在核定的人員總額內(nèi)，自主設(shè)置崗位，定崗定人定責(zé)。通過(guò)崗位聘用、剛性淘汰率，解決干部“能下”、“能出”的問(wèn)題。

為牽住項(xiàng)目“牛鼻子”，打造招商“尖兵團(tuán)”，南京經(jīng)開(kāi)區(qū)還成立招商中心，打造專業(yè)化、實(shí)體化、企業(yè)化、社會(huì)化招商新模式，賦予充分自主權(quán)搞活用人機(jī)制，加強(qiáng)中心內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)考核，實(shí)現(xiàn)人人有考核、層層有壓力，并根據(jù)團(tuán)隊(duì)和個(gè)人業(yè)績(jī)貢獻(xiàn)實(shí)行獎(jiǎng)金“二次分配”、考核“末位淘汰”，體現(xiàn)強(qiáng)激勵(lì)與硬約束，推動(dòng)招商指標(biāo)任務(wù)全面完成。

南通：“五位一體”，系統(tǒng)推進(jìn)

從實(shí)踐來(lái)看，“去行政化”改革涉及方方面面，必須注重系統(tǒng)性和整體性，否則改革難以取得根本性突破。南通探索“五位一體”改革模式，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制系統(tǒng)性、整體性優(yōu)化提升，值得關(guān)注。

南通有17個(gè)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)，原先有13個(gè)實(shí)行區(qū)鎮(zhèn)（街）合一的管理體制，開(kāi)發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能劃分不清，行政化傾向明顯。2000年1月，南通市出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，全面推行“區(qū)鎮(zhèn)分設(shè)”，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理職能，讓開(kāi)發(fā)區(qū)回歸設(shè)立初衷，聚焦主責(zé)主業(yè)。目前列入“區(qū)鎮(zhèn)分設(shè)”改革的12個(gè)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)均已改革到位。

開(kāi)發(fā)區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍劃分管轄邊界，各自獨(dú)立負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)；重新明確職責(zé)分工，開(kāi)發(fā)區(qū)履行開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商引資、企業(yè)服務(wù)等職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)等事務(wù)。

為科學(xué)合理設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，今年3月，南通市出臺(tái)規(guī)定，強(qiáng)化招商、項(xiàng)目、融資等服務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，保證重要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在開(kāi)發(fā)區(qū)的主導(dǎo)地位。加快推進(jìn)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)涉企投資審批扁平化、標(biāo)準(zhǔn)化、便利化，實(shí)現(xiàn)“園內(nèi)事園內(nèi)辦”。加快推進(jìn)全市省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)全鏈審批賦權(quán)改革。對(duì)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)一步簡(jiǎn)化工業(yè)用地出讓程序，下放工業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃審批權(quán)限。

南通市在省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行“雙考核”“雙掛鉤”制度，“雙考核”即市、縣（市）區(qū)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行同步考核；“雙掛鉤”即開(kāi)發(fā)區(qū)年度績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)基數(shù)由各縣（市）區(qū)綜合考核確定，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)聚焦招商引資、積極爭(zhēng)先進(jìn)位，著眼特色產(chǎn)業(yè)培育、薄弱環(huán)節(jié)提升等方面，加快園區(qū)特色化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)聚集和帶動(dòng)能力。

為加快引進(jìn)懂專業(yè)、有國(guó)際化理念的復(fù)合型人才充實(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)專業(yè)招商隊(duì)伍，提高重大項(xiàng)目招引的攻堅(jiān)力，在績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)總額中，拿出不少于20%的額度獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目招商有功人員，根據(jù)招商實(shí)績(jī)、項(xiàng)目進(jìn)展、項(xiàng)目服務(wù)等獎(jiǎng)勵(lì)到個(gè)人。同時(shí)為開(kāi)發(fā)區(qū)各類人才提供量體裁衣式的激勵(lì)和保障。

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院）