為破解基層“事多人少”、人才難留等問題，多省市開始探索多種人員編制“減縣補鄉”行動，尤其是河南省行動早、力度大。2019年以來，河南省157個縣（市、區）向鄉鎮和街道共下沉編制31906名，其中行政編制339名、事業編制31567名，平均每個鄉鎮和街道增加編制15名左右。編制下沉后，鄉鎮和街道編制最多的達180余名，最少也有近60名。

通過由縣至鄉的編制下沉，優化了基層干部結構，激勵人才由縣城邁向鄉鎮基層。作為地方治理的一個操練實驗，“減縣補鄉”改革能否推動基層干部隊伍完善和基層工作水平的提升？

基層干部隊伍的困境

在部分群眾的認知中，基層干部向來是“喝茶看報一整天，朝九晚五鐵飯碗”，但事實果真如此嗎？現實情況或許不然。基層干部不僅在工作中面臨著諸多的困難，同時隊伍建設也存在較多的不足，極大制約了基層干部的工作效率。

基層工作并不是人們想象中的“朝九晚五”，而是“5+2”“白+黑”，甚至面對繁雜的工作事務，有基層干部表示希望自己有“三頭六臂”。脫貧攻堅、搬遷維穩、產業發展等各項任務，都需要基層干部去落實。這些任務需要干部們實地走訪、溝通協商、細致處理，需要耗費大量的時間和精力。而種種客觀原因的存在，使得基層干部的工作強度不斷增大。如各項任務有限的完成時間、基層隊伍“人少事多”的特點、“文山會海”的壓迫，都使基層干部的工作時間更緊、任務更重、效率更低。

基層干部在忙碌繁復工作的同時，也承受著巨大的壓力。目前，基層工作的容錯機制不完善，導致干部開展工作時畏首畏尾、投鼠忌器，難以有所創新。部分人的不理解、負面新聞的傳播、網民的輿論攻擊，都會造成基層干部的心理負擔，成為開展基層工作的不利因素。

與基層工作高強度、高難度不對等的是，基層干部的環境待遇缺乏吸引力。鄉鎮的工作、生活環境與縣城、市區相比較為艱苦，文化娛樂活動也比較少。與基層干部承擔的責任相比，基層的權力不夠匹配，形成了“無限責任”和“有限權力”的現實矛盾。基層干部的工資待遇較低，且晉升空間小、干部流動慢，打擊了干部們的工作積極性，造成人員的流失。基層不能以合理的條件有效地留住人才，導致“年年招人，年年缺人”。

基層干部隊伍不僅在數量上不能滿足工作需要，在結構上也存在缺陷，主要體現為干部老齡化、非本土化、非專業化。基層的工作條件、待遇等不能有力吸引年輕人的到來。年輕基層干部在工作初期薪資待遇較低的情況下，很容易動搖繼續在基層工作的決心，而通過借調等途徑更換工作單位，鄉鎮年輕干部日益呈現去本土化趨勢。非本土干部到鄉鎮后，因為語言不通、生活習慣不同等原因，容易陷入“水土不服”的困境，導致個別年輕干部短期內難以適應。

另外，一些地方選拔干部的體制機制不順，將部分優秀的專業人才拒之門外。一些地方基層選拔人才的條件過于苛刻或錯誤把握選拔重點，造成“有人不能用”或“有人不好用”。

“減縣補鄉”的河南鏡像

基層干部隊伍想要走出困境，提升自身的素質固然重要，但合理的政策和制度保障也必不可少。

為破解基層“有事無人干”、縣直事業單位“有人無事干”的難題，2019年5月，河南省出臺《關于進一步深化鄉鎮和街道機構改革的意見》，明確了“減縣補鄉”相關政策，鼓勵從上往下跨層級調劑使用行政和事業編制，推動編制資源向基層傾斜，在不增加編制數量的前提下，緩解了縣鄉編制資源配置的結構性矛盾。

“減縣補鄉”政策將“推動編制向鄉鎮和街道下沉”作為一項剛性要求，原則上向每個鄉鎮和街道調劑編制10至15名。各地根據實際需要，明確下沉編制數量。由縣到鄉，并不是縣直部門丟掉自身“包袱”的借口，更不是對縣直工作人員的“懲罰”，相反可以將其理解為“擇優錄取”。

各地參照事業單位公開招聘程序，嚴把公告、報名、審核、筆試、面試、選崗、公示、聘用等各個環節，結合實際對下沉人員年齡、學歷等提出要求，重點考察實際工作所需的能力和素質。“減縣補鄉”在鼓勵編制下沉的同時保證了待遇不下沉。下沉人員工作期滿考核合格的，納入鄉鎮和街道全供事業編制管理或享受全供事業編制人員相同的工資待遇、社會保險等。有了待遇的保證，基層干部便能積極對待工作。

為不斷釋放“減縣補鄉”干部的活力，河南省各地結合實際情況，設置了一定的試用期，以考核獎勵的方式激發下沉人員的工作積極性。

如，盧氏縣采取分批落實待遇的政策：設置3年的試用期，工作成績突出獲得地廳級以上表彰的先進個人，以及年度考核為優秀等次或工作成績優異獲得縣級以上表彰的先進個人，提前落實鄉鎮全供事業待遇；試用期滿年度考核均為合格等次以上的人員，如期落實鄉鎮全供事業待遇；否則，退回原單位，恢復原待遇。通過考核切實達到了激勵先進、鞭策后進、推動中間的目的，加強了對下沉人員的后續管理。

河南省編制下沉以來，取得了顯著的成效，“減縣補鄉”也因此被評為“首屆河南經濟體制改革十大案例”。通過編制下沉，基層力量得以補充，打破了干部“只能上，不能下”的固化模式，激勵更多人扎根基層、建設基層。

改革能否推廣復制

人事管理過程包括“進、管、出”三個環節。“減縣補鄉”改革從“進”的方面來看，拓寬了鄉鎮政府人才來源的渠道，提升了人才的質量。從“管”的方面來看，建立了縣鄉政府之間人力資源管理的聯系，盤活了人才的存量編制。從“出”的方面來看，打破了干部“只能上，不能下”的慣性思維，樹立了正確的用人導向。在沒有大幅增加財政負擔的前提下，取得了良好的改革效果。

但是，如果深入推進“減縣補鄉”改革，或在更大范圍內復制推廣，還需要完善配套政策，進一步提供保障。

首先是待遇保障。“減縣補鄉”改革的關鍵在于如何吸引、鼓勵符合條件的縣直干部踴躍報名、積極參與。在改革實踐中，為調動下沉人員積極性，河南省明確下沉人員工作期滿考核合格的，納入鄉鎮和街道全供事業編制管理或享受全供事業編制人員相同的工資待遇、社會保險等。這一政策對于大多數目前只享受差供和自收自支待遇的縣直事業單位人員具有較大的吸引力，但薪資待遇的保證只是滿足了大部分人的需要。

“減縣補鄉”改革的最終目的是為鄉鎮輸送優質人才，真正為推進基層治理現代化提供人才保障。因此，“減縣補鄉”改革不能只把吸引目標放在希望改變薪資待遇的大多數，更要著眼于那些期望在鄉鎮“有一番作為”的人。對于這部分人才，除了基本的薪資待遇政策外，還應該在職位、權力等方面提供保障。

其次是機構保障。提高基層政權組織服務保障群眾的能力和水平，不僅要讓“基層事情有人辦”，還要努力實現“基層事情科學辦”。除了解決鄉鎮政府人員不足的問題，更關鍵的還在于如何實現鄉鎮機構職能的科學整合。

由于我國各級政府職權設置的高度一致，使得政府部門在機構設置方面“一竿子捅到底”的現象十分普遍。在“上下對口，左右對齊”建設思路的作用下，地方政府機構普遍冗余，很多機構甚至成為幫上級部門“跑腿”、“搜集信息”的專門機構，無疑大大加重了基層干部的工作壓力，也無助于基層問題的解決。要想讓下沉人員真正有空間在基層發揮作用，需要有科學的機構設置作為保障。

再次是“硬件”保障。“減縣補鄉”改革邁出了基層政府改革的第一步，想要真正切實增強基層政府服務人民群眾的能力，提高人民群眾對基層政府的滿意度，光在“軟件”上下功夫是遠遠不夠的，“硬件”方面也需要同步努力。只有“軟件”、“硬件”兩手抓，實現“軟硬結合”，才能讓優秀人才充分發揮主觀能動性，為人民服務好“最后一公里”。

（作者單位：中南大學馬克思主義學院。教育部優秀中青年思想政治理論課教師擇優資助計劃（18JDSZK146），湖南省首屆高校思想政治工作骨干隊伍建設（中青年骨干隊伍建設，19GG01））