鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在政府序列最低層級(jí)，承接上級(jí)黨委政府及業(yè)務(wù)部門(mén)的大量治理任務(wù)，在各項(xiàng)資源稀缺條件下，工作人員成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的治理資源。

調(diào)研中接受訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記普遍聲稱(chēng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的激勵(lì)主要有三種渠道：一是政治激勵(lì)，給予提拔重用，這是黨政機(jī)關(guān)最主要的激勵(lì)措施，幾乎沒(méi)有不想被提拔重用的干部，但受限于級(jí)別低、職數(shù)少等問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的出口小，晉升提拔機(jī)會(huì)少；二是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，給予物質(zhì)刺激，黨的十八大以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)物質(zhì)福利激勵(lì)手段減少；三是感情激勵(lì)，給予情感關(guān)懷，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)性稟賦和魅力有關(guān)系，這三種激勵(lì)方式無(wú)法持續(xù)化和難以制度化。

但調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理較有活力，能夠較好完成上級(jí)黨委政府和部門(mén)下達(dá)的任務(wù)，推動(dòng)轄區(qū)有效治理。這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員積極性在一定程度上被調(diào)動(dòng)起來(lái)了，這是怎么做到的，其內(nèi)在的機(jī)制是什么？

非正式的激勵(lì)機(jī)制

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式流動(dòng)空間中，共有5個(gè)層級(jí)，分別是科員、中層副職(副股級(jí))、中層正職(正股級(jí))、副科級(jí)和正科級(jí)。如果每三年向上流動(dòng)一個(gè)層級(jí)，從參加工作到鄉(xiāng)鎮(zhèn)正科級(jí)干部需要12年時(shí)間。

從崗位數(shù)來(lái)講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站辦所等中層單位一般在15到25個(gè)左右，取中間值20計(jì)算，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層副職和中層正職崗位分別是20個(gè)，中層崗位最多也就是40個(gè)。副科級(jí)干部包括實(shí)職和虛職，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是15個(gè)左右，正科級(jí)干部人數(shù)是3到4人的樣子。

中西部普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在編工作人員，一般在八九十人到150人不等，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層副職以上的崗位最多不到60個(gè)，那么余下數(shù)十個(gè)人如何安置和調(diào)動(dòng)是一個(gè)問(wèn)題。所以，在正式層級(jí)數(shù)和崗位職數(shù)都較少的情況下，干部流動(dòng)次數(shù)少，流動(dòng)的速率低，難以起到激勵(lì)效果。

在正式激勵(lì)措施有限的情況下，為實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治激勵(lì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作和治理實(shí)踐中通過(guò)創(chuàng)新工作機(jī)制，制造了諸多非正式向上流動(dòng)的空間和機(jī)制，形成了相對(duì)穩(wěn)定的階序流動(dòng)形式，以增加干部的流動(dòng)次數(shù)和流動(dòng)頻率，延長(zhǎng)干部的流動(dòng)時(shí)間。這種在實(shí)踐中形成的非正式的激勵(lì)機(jī)制，稱(chēng)之為“制造流動(dòng)”，主要有五種流動(dòng)方式。

一是層級(jí)階序流動(dòng)。設(shè)置隱性的細(xì)分層級(jí)和治域階序的機(jī)制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部從普通科員到正科級(jí)干部之間的等級(jí)序列，每進(jìn)一階都是干部職業(yè)生涯的進(jìn)步，都可以起到較強(qiáng)的激勵(lì)效果。

二是崗位階序流動(dòng)。對(duì)現(xiàn)有的和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己創(chuàng)設(shè)的崗位進(jìn)行層級(jí)細(xì)分，不同層級(jí)的崗位擁有不同的待遇和地位。那么，占據(jù)這些崗位、職位的工作人員就會(huì)得到相應(yīng)的權(quán)力、利益、象征資本等資源，崗位越重要，獲得的資源就越多。

三是地位階序流動(dòng)。層級(jí)、崗位的階序流動(dòng)必然帶來(lái)地位的流動(dòng)，在基層實(shí)踐中也有地位流動(dòng)并非由層級(jí)、崗位階序流動(dòng)所帶來(lái)的情況，如領(lǐng)導(dǎo)的重視可能會(huì)給工作人員帶來(lái)政治地位的提升。

四是自主權(quán)階序流動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員或工作團(tuán)隊(duì)在執(zhí)行政策、設(shè)置治理議程、財(cái)務(wù)、評(píng)價(jià)、用人等方面的自主權(quán)越大，對(duì)他們的激勵(lì)也就越大。那么，從自主權(quán)較小到自主權(quán)較大的轉(zhuǎn)變，也意味著工作人員的階序流動(dòng)。

五是價(jià)值階序流動(dòng)。營(yíng)造良好的工作氛圍，工作人員在其中可以得到成長(zhǎng)，或者做自己喜歡及擅長(zhǎng)的事情所帶來(lái)工作上的愉悅感，抑或在創(chuàng)造性開(kāi)展工作過(guò)程中獲得成就感、滿(mǎn)足感，這些都可以激發(fā)工作人員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

通過(guò)“制造流動(dòng)”讓干部流動(dòng)起來(lái)，使正式條件下停止流動(dòng)的干部仍有晉升流動(dòng)、提拔重用的體驗(yàn)；讓正式條件下流動(dòng)慢的干部有增加流動(dòng)速率的希望和期待，從而最大限度地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，合理配置干部的人力資源。

制造崗位空缺

“制造空缺”是使干部流動(dòng)起來(lái)的重要方式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，崗位出現(xiàn)空缺的方式有多種，比如干部退休或退居二線，但這種方式較為被動(dòng)，如果干部普遍年輕化則等待時(shí)間較長(zhǎng)。還有干部被免職或升職，但這些都是上級(jí)黨委政府做出的決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以左右。

在人事激勵(lì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不會(huì)干等職位空缺，而是會(huì)刻意制造崗位空缺，給本單位干部創(chuàng)造提拔晉升機(jī)會(huì)和期待，給予他們正向政治激勵(lì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制造崗位空缺有三種形式，分別是實(shí)質(zhì)空缺、虛擬空缺和增設(shè)中層崗位。

制造實(shí)質(zhì)空缺，推動(dòng)干部外流。首先需要把股級(jí)干部往上推；其次是將副科級(jí)干部推出去，一般是往外流動(dòng)到更重要的單位或副科級(jí)崗位，或者晉升為正科級(jí)干部而調(diào)任其他單位，從而為本單位留下副科級(jí)崗位的空缺，然后再由本單位的中層正職去填補(bǔ)；再次是鼓勵(lì)借調(diào)或往上考。

創(chuàng)造虛擬空缺，建設(shè)事業(yè)平臺(tái)。年輕干部成長(zhǎng)除崗位和級(jí)別晉升外，其實(shí)更重要的是要?jiǎng)?chuàng)造平臺(tái)和機(jī)會(huì)給他們成長(zhǎng)，增加各方面的本領(lǐng)和能力。在一定程度上，年輕干部工作經(jīng)驗(yàn)和本領(lǐng)的成長(zhǎng)是對(duì)他們最大的激勵(lì)，也是他們晉升到更高崗位上的基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這方面要做的是給年輕干部營(yíng)造一個(gè)干事創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)和氛圍。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干事創(chuàng)業(yè)的氛圍越好，年輕干部的成長(zhǎng)就越快，往外流動(dòng)的干部也就越多，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動(dòng)的速度就越快，從而激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)的信心和決心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也就做得更好。

增設(shè)中層崗位，激勵(lì)中堅(jiān)干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層正職崗位有限，而“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”相對(duì)較多，站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)工作的角度，最需要調(diào)動(dòng)的是“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的積極性及其資源。這些人在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)待了十幾年甚至數(shù)十年，有經(jīng)驗(yàn)、有人脈，也不乏工作能力，是基層治理中的中堅(jiān)干部。但是這些人要么多數(shù)是事業(yè)編，本身沒(méi)有上升的空間，要么是過(guò)了提拔年齡的公務(wù)員，他們對(duì)晉升不抱期待。在這種情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然還有運(yùn)作的空間，那就是自主設(shè)置中層崗位。

一是設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。以完成上級(jí)某項(xiàng)長(zhǎng)期性的重要任務(wù)為名，設(shè)立常設(shè)性的站辦所，由“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”來(lái)充任這些站辦所的一把手。比如北京地區(qū)大氣治理很重要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就設(shè)立大氣辦，讓得力的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”做大氣辦主任，再招聘兩三個(gè)編外用工。環(huán)境辦、治超辦、河長(zhǎng)辦等都是如此。

二是設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會(huì)根據(jù)某一階段的中心工作或重點(diǎn)工作，設(shè)立一些臨時(shí)性的辦公室或指揮中心，如某村落拆遷指揮中心、某工程落地指揮中心等。在調(diào)查的邵陽(yáng)某城關(guān)鎮(zhèn)，根據(jù)區(qū)縣條線重點(diǎn)工作，設(shè)立了與之對(duì)接的“重點(diǎn)線”機(jī)構(gòu)，每個(gè)重點(diǎn)線的工作都有一個(gè)指揮辦公室。辦公室主任由最能夠勝任該任務(wù)的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”擔(dān)任。

三是設(shè)立管理片區(qū)。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)如有20個(gè)行政村，可以設(shè)置3到5個(gè)片區(qū)，在片區(qū)內(nèi)每個(gè)包片成員明確包一到兩個(gè)行政村，片區(qū)書(shū)記一般由經(jīng)驗(yàn)老道的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”充任。

三大效應(yīng)

“制造流動(dòng)”的激勵(lì)機(jī)制有綜合性、正向性和內(nèi)在性的特點(diǎn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中發(fā)揮了重要的政治社會(huì)效應(yīng)，從而有效激發(fā)普通干部的積極性、自主性和內(nèi)在動(dòng)力，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作落實(shí)落地和基層有效治理。

首先，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，“制造流動(dòng)”形成了形式多樣的階序流動(dòng)，拉長(zhǎng)了流動(dòng)鏈條，增加了崗位、職數(shù)，給領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行人事激勵(lì)、調(diào)動(dòng)不同人員積極性，騰挪了空間和回旋余地。

這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)可以針對(duì)不同的工作人員，給予不同的流動(dòng)激勵(lì)。比如，針對(duì)年輕公務(wù)員，領(lǐng)導(dǎo)安排他們?cè)诓煌再|(zhì)的崗位流動(dòng)，以獲得多崗位、多層級(jí)的鍛煉和成長(zhǎng)，這是對(duì)他們最大的激勵(lì)。針對(duì)無(wú)法流動(dòng)的事業(yè)編工作人員增設(shè)了中層崗位或?qū)嵭邪芍疲@樣可以讓更多有經(jīng)驗(yàn)的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”負(fù)責(zé)一方面事務(wù)，享受中層干部的政治地位，最大限度地激活和利用他們的長(zhǎng)處。

而對(duì)于編外人員來(lái)說(shuō)，可以在科室內(nèi)設(shè)置中層職務(wù)對(duì)他們實(shí)行等級(jí)和分工管理，讓他們?cè)诠ぷ魃媳３珠L(zhǎng)久穩(wěn)定，在職務(wù)上有上升的空間，在工作上有專(zhuān)攻，成為某一方面工作不可或缺的輔助人員或?qū)I(yè)技術(shù)人員，提升他們?cè)隗w制內(nèi)的地位。

其次，對(duì)于干部來(lái)說(shuō)，“制造流動(dòng)”增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)階次數(shù)和提拔重用的機(jī)會(huì)，延長(zhǎng)了他們的政治職業(yè)生涯，刺激了他們的晉升競(jìng)爭(zhēng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別、地位低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向外流動(dòng)的出口小，只有少數(shù)人在“層級(jí)分流”中流向了更高的崗位、職位，大部分人被滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要調(diào)動(dòng)這些被滯留的人的積極性，不浪費(fèi)他們的人力資源，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部給予他們“晉升流動(dòng)”。

然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式的層級(jí)、崗位、職數(shù)少，根本無(wú)法讓他們較長(zhǎng)時(shí)間處在流動(dòng)之中。“制造流動(dòng)”的激勵(lì)機(jī)制，制造了多種形式的階序流動(dòng)，使不同的工作人員分流到不同的階序之中，既減輕了正式層級(jí)階序的流動(dòng)壓力，又讓更多的人有“晉升流動(dòng)”的可能。

第三，對(duì)于治理來(lái)說(shuō)，“制造流動(dòng)”創(chuàng)新了治理機(jī)制和工作機(jī)制，使人與事、人與人、資源和需求實(shí)現(xiàn)了有效對(duì)接，達(dá)到了事半功倍的治理效果。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層治理一線，具有治理資源稀缺、治理事務(wù)復(fù)雜多變、治理環(huán)境非程式化、治理對(duì)象主要是人、治理方式主要是做群眾工作等特點(diǎn)，這就需要充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性和主觀能動(dòng)性，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的人力資源。在“制造流動(dòng)”的激勵(lì)機(jī)制中，通過(guò)增設(shè)中層崗位、實(shí)行行政包干以及領(lǐng)導(dǎo)交辦事情等機(jī)制創(chuàng)新，做到好鋼用在刀刃上，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)治理事務(wù)與人、財(cái)、物、權(quán)、政策等的最佳配置。

（作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員，博士生導(dǎo)師）