作為直接面對實際問題的一線干部，不少人在遇到工作難題向上級請示時，都曾收到過“按規定辦”之類的回復。對此，很多一線干部感到困惑：如果知道如何辦，按哪些規定辦，誰還會去請示上級？

究竟如何辦，沒個章程；按什么規定辦，沒個說法；規定在哪兒，沒個影子。批示一圈“按規定辦”，其實更讓基層“不知咋辦”。

“按規定辦”出現有其制度背景

科層制（即官僚制）下，公務人員奉行非人格化的價值無涉準則，照章辦事（即規則至上）是其基本的行動準則。當下我國的科層制是以黨的領導為核心的黨政科層制。這種黨政科層制中規則系統（也就是“照章辦事”的“章”）非常復雜，使“照章辦事”說易行難，從而產生了黨政科層制下的“照章辦事”難題——復雜的規則及無可避免的規則間沖突。一線干部對“按規定辦”這類回復的困惑和吐槽，實際上也是這種“照章辦事”難題的反映。

當前我國黨政科層制中規則系統的復雜性表現為三套規則體系并存及其相互關系的不確定性：首先，國家法規體系。以憲法為龍頭，包括法律法規規章和規范性文件在內的法規體系，是現代科層制最基本的規則體系，我國也不例外。其次，黨規政策體系。以中國共產黨黨章為龍頭，包括黨法黨規和黨的政策文件在內的黨規政策體系，是當前我國黨政科層制最有中國特色和時代特色的規則體系，其中所包含的規則都是由中國共產黨的各級組織按照黨內程序制定發布的成文規則。最后，不成文的規矩體系。部分源于我國悠久深厚的官場文化，有些在實踐中經過較長時期的反復實踐所形成的慣例或習慣性做法，就成了官場中多數人心知肚明且自覺遵守的“規矩”。

對于一線干部的“照章辦事”來說，同時存在上述三套規則體系所產生的困擾，主要不在于這三套規則體系所包含的規則數量之多、種類之雜，而在于這三套規則體系出現的規則沖突（俗稱規則打架），即不同的規則淵源（即規則載體或規則表現形式）為同一個治理問題規定了難以兼容的不同解決方案。

改革開放四十多年來，我國的立法和政策出臺速度舉世罕見，累積起近乎海量的規則數量，再加上我國歷史悠久的官場文化及復雜的政治生態所衍生出的眾多潛規則，導致這些規則之間難免出現矛盾沖突。在當今社會主義的中國，講法治、講政治、講規矩在本質上絕對是統一的，本質上并無矛盾或沖突，三者兼容并講毫無問題。但在社會治理的一線前沿，有時在某一具體問題的處理上，三者之間的矛盾沖突卻可能實實在在的存在。比如，對于拆遷征地等民事糾紛，法院是應當“依法獨立行使審判權”，還是先向當地黨委或政法委匯報聽候指示？“按規定辦”之類的回復之所以較為普遍又飽受吐槽，其實反映出“章”間打架，該照何“章”的問題。

這些規則沖突讓一線干部倍感棘手，其解決之道基本上因人因事而異，而且無論怎么解決實際上都有被問責的風險。為此，一線干部向上請示也屬人之常情。而收到請示的上級實際上也有同樣被問責的顧慮，于是時常祭出“按規定辦”之類的“太極回復”也可以理解。

其實，對于社會治理而言，規則間存在矛盾并不可怕，只要對這種規則沖突建立起制度化的解決機制，無論同一規則系統內部的規則沖突還是不同規則系統之間的規則沖突都有解決之道。

因此，一方面是存在大量的規則打架現象，另一方面是對于規則沖突缺乏制度化的有效解決機制，只能靠上下級之間的常規工作機制（請示——回復）來予以個案式的應對，這可以說是“按規定辦”之類的“太極回復”時常出現的制度背景。

“按規定辦”背后的上下級博弈

不是所有“按規定辦”之類的回復都源于規則打架。實際上，這類請示與回復還反映出上下級之間的某種博弈。向上請示是下級希望得到上級的工作指導，存在著不同情形。同樣，針對不同情形的下級請示，上級的一句“按規定辦”的回復也有不同的弦外之音。

○偷懶型請示。這種情形通常是下級自身的業務不精、法治政策水平較低，又不夠敬業，在遇到較為復雜的實際問題時不愿意認真查閱鉆研相關政策法規的精神和要求，因而直接通過請示將難題推給上級，希望上級給出現成的解決方案。對于這種偷懶型的請示，上級一句“按規定辦”的回復，本身就帶有責備批評及警示之意。收到這樣的回復，下級既應有自知之明，又該有感念之心——上級沒有在回復中直接申斥，已經給下級留足了面子。

○避責型請示。這種情形通常是下級在某一實際問題的處理上感知到了明顯的規則沖突，同時對這種規則沖突也有了傾向性的選擇，但為了避免獨自承擔這種傾向性選擇所帶來的風險（例如在規章沖突中選擇適用一個規章就有違反另一個規章而被問責的風險），下級向上級請示，以期在一定程度上規避自己作出傾向性選擇的風險。對于這種避責型請示，上級所做的“按規定辦”之類的回復，在一定意義上就是揣著明白裝糊涂，說白了就是不愿意為下級的傾向性選擇分擔任何責任。這種情形下的“按規定辦”，是讓一線干部最為不滿的回復，也是最傷下級士氣的回復。這種回復往往也會讓下級畏首畏尾、以拖字訣來拖延問題的解決。說這類“按規定辦”的回復是官僚主義、沒擔當、不作為的表現，一點都不冤枉。

○解惑型請示。這種情形通常是下級在具體問題的處理上遇到了規則沖突，而且拿不出一個帶有傾向性的解決方案，于是希望通過請示上級而解決困惑。這種請示由于下級并沒有一個傾向性的解決方案，因而不同于上述避責型請示。上級對于下級的這種解惑型請示所作出的“按規定辦”之類的回復，一方面可能婉指下級在此問題上的法規政策的掌握不夠全面、理解不夠到位，其畫外音是要求下級繼續研究相關法規政策；另一方面的潛臺詞是要求下級至少要提出一個傾向性的解決方案。但無論怎樣，對于解惑型請示作出“按規定辦”之類的回復，本身也反映出作出這類回復的上級在此問題上的政策水平和業務能力有限，無法為下級精準解惑，反而用耍官腔、打太極的官僚做派來掩飾和敷衍。下級對此有所抱怨，也在情理之中。

○試探型請示。這種情形通常是下級對于要解決的問題實際上已經有了解決方案，即知道該如何照章辦事，但擔心照章辦事會拂逆領導心意或觸犯領導所關切的某方利益，因而通過請示來窺探領導心意。對于這類試探型請示的真實動機，作出回復的上級通常洞若觀火，對此而作出“按規定辦”之類的回復通常意味著讓一線干部根據政策法規照章辦事。不過現實中也存在另一種情形：上級一方面回復下級“按規定辦”，另一方面通過其他方式或途徑把自己的真實意圖傳達給提出請示的下級，從而構成上下級的“合謀”。

如何避免“按規定辦”之類的“太極回復”?

由上可知，對于“按規定辦”之類的回復，雖不能一概都貼上官僚主義、無擔當等負面標簽，但稱之為踢皮球式的“太極回復”也不為過，因為這類回復實際上對于下級要解決的問題也沒有任何幫助。

要減少或避免這種“太極回復”，操作層面和制度層面都該有所作為。

△在操作層面，就作出此類回復的上級而言，應該提高自身的業務能力和法治政策水平，對于下級的解惑型請示及偷懶型請示能夠給以精準的指示；另一方面則應該改進工作作風——減少官僚習氣、增強擔當意識和踏實作風：對于下級不同類型的請示，該批評的批評（對偷懶型請示），該擔當的擔當（對避責型請示），該解惑的解惑（對解惑型請示），該指正的指正（對試探型請示）；對于下級請示所涉及的自己也拿不準的問題，積極借用外腦，通過請示溝通更上級及組織專家或其他下級組織進行專題研討，以期盡早拿出更可靠的解決方案。此外，上級還應在端正行政倫理觀方面為下級樹立表率，以消除及減少下級的試探型請示。

同樣在操作層面，就提出請示的下級而言，也應該在提高業務能力和法治政策水平、改進工作作風、端正行政倫理觀三方面有所改進，以避免偷懶型請示和試探型請示，同時把解惑型請示的規則依據及困惑點寫得更為清晰具體，從而盡量不為上級作出“按規定辦”之類的“太極回復”創造機會。

△就制度層面而言，由于很多“按規定辦”之類的回復都與前述規則沖突及缺乏制度化的解決規則沖突的機制有關，因此，中央和地方一方面應盡量提高立法和政策質量，以減少規則沖突；另一方面應建立健全規則沖突的解決機制，從而使一線干部在遇到規則沖突時也能夠直接依據制度照章辦事，而不必請示上級并按照上級的回復來解決。

綜上，“按規定辦”之類的“太極回復”，不僅考驗上下兩級的法治政策水平和執行能力，更考驗公務人員的公務倫理和價值取向。這類踢皮球式的“太極回復”的盛行或式微，也反映出我國治理體系及治理能力的現代化水平。

（作者系中國人民大學公共管理學院教授、博導）