從舊村改造到宅基地改革的義烏實踐

2015年，浙江義烏成為全國15個宅基地制度改革試點城市之一。從全國來看，義烏改革受到的關注最多，堪稱樣本，其中主要的關注點是義烏宅基地“三權分置”改革。關于義烏改革的解讀很多，大多缺乏深度的田野調查，過多突出義烏改革“市場”的一面。筆者近期深入義烏改革一線，發(fā)現(xiàn)其宅基地改革主要服務于“舊村改造”這一獨特的鄉(xiāng)村建設經(jīng)驗。很多學者主張推動宅基地使用權完全物權化、市場化，調研發(fā)現(xiàn)，義烏改革實踐不支持這一觀點。義烏宅基地改革的真實圖景到底是怎樣的？對其他地區(qū)有哪些參考借鑒價值？

“舊村改造”為宅基地改革奠定基礎

義烏是一個發(fā)達的縣級市，也是著名的小商品之城，縣域經(jīng)濟總量超過1000億元，在全國縣域經(jīng)濟中排名靠前。義烏多山區(qū)丘陵，建設用地資源十分緊張。上世紀90年代以來，順應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，義烏農村開始嚴格管理宅基地，村莊建設嚴格按照規(guī)劃，形成“舊村改造”政策，這是此后宅基地改革的基本依托。

舊村改造以集體經(jīng)濟組織（一般是一個自然村）為單位，由農戶集體整體申請、政府整體審批。新村用地規(guī)劃按照人均100平方米左右控制，用地總面積一般超出老村1倍以上。集體經(jīng)濟組織通過宅基地有償選位等方式，自行籌集資金進行“三通一平”等基礎設施建設，快速改變了義烏農村面貌。

調查發(fā)現(xiàn)，在義烏凡是完成舊村改造的村莊，經(jīng)濟社會發(fā)展水平均有一個飛躍的提升。突出表現(xiàn)是，村集體和農戶的經(jīng)濟收入快速增加；村莊人居環(huán)境大為改善，達到“美麗鄉(xiāng)村”標準；社會矛盾減少，實現(xiàn)了村莊善治。

青口村是義烏市江東街道的一個普通村莊，目前已融入城區(qū)，主要產業(yè)是餐飲和物流。青口村共683戶，1686人，于2004年啟動舊村改造，分兩個批次分配1800間宅基地，籌集了約1.3億元。目前村集體經(jīng)濟收入1000多萬元，個體農戶平均3間店面、3層樓房，平均年租金收入15萬元。沙溪村是一個正在進行舊村改造的村莊，原主要從事皮帶加工、貿易等，人口465人，直到2017年才啟動舊改。2021年6月，村集體分配近550間宅基地，籌集約1.3億元。沙溪村發(fā)展一直落后，村民都盼望早點納入舊改。該村村干部講，“由于沒有舊改，村莊環(huán)境臟亂差，其他村一間店面租金3-4萬元，等于沙溪村一棟房的租金。”

20多年來，義烏舊村改造政策不斷改進且基本穩(wěn)定，成為最主要的惠農政策，同時也是鄉(xiāng)村建設政策。舊村改造也為義烏成為面向全國、全球的小商品市場奠定了基礎，因為小商品市場需要合法的、規(guī)整的、基礎設施便利的店面及配套倉庫，而原始村莊宅基地狹小，基礎設施落后，難以滿足義烏不斷發(fā)展的需求。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，義烏常住人口接近186萬人，是浙江省縣域常住人口最多的城市，市場主體規(guī)模約75萬個，占全省十一分之一、全國的5‰。義烏常住人口和市場主體的比例遠超過一般地區(qū)，也超過浙江平均水平。政府主導建立的義烏小商品市場，目前店面約7.5萬個。在廣袤的鄉(xiāng)村，農戶提供的店面遠遠超過這個數(shù)量，而且租金相對便宜。2020年末，義烏市農村戶籍人口約33萬人，按照一人一間店面，農村提供的店面總數(shù)是義烏小商品市場的近4倍以上。

“重難點”：宅基地初始分配

制度變遷往往是回應發(fā)展實踐的。義烏在推動大規(guī)模舊改之后，適時推出了宅基地改革。義烏改革的一個特點是，對宅基地初始分配制度的高度重視和周密設計。

2016年《義烏市農村更新改造實施細則（試行）》規(guī)定，義烏農村宅基地分配的基本原則是“按人分配、按戶控制”。取得宅基地分配權的個人人均30平方米，戶均不超過140平方米；一戶只有一個宅基地，建新必須拆舊。申請舊村改造的村莊，一般是先整體拆舊，農戶過渡一段時間，再按照村莊規(guī)劃統(tǒng)一建設新住房。按照義烏基層干部的說法，人均30平方米即宅基地“資格權”面積。宅基地“資格權”來源于集體經(jīng)濟組織“成員權”。

宅基地初始分配的難點是實踐中的復雜性。承包到戶的耕地可以按人分配，然而宅基地是用于建造房屋、滿足基本居住條件的，不能完全按照家庭成員進行分配。義烏的特殊性體現(xiàn)在，宅基地雖仍以戶為單位申請審批，然而集體在分配宅基地過程中的依據(jù)是多元的，首要依據(jù)是“集體經(jīng)濟組織成員權”，而不是“戶”。與中西部農村不同，義烏的農戶經(jīng)過多次分戶，一家三代5人，可分為3戶，老年夫妻1戶，年輕夫妻1戶，已成年子女1戶。由此，按照“一戶一宅”籠統(tǒng)分配宅基地是不公平的，公平的辦法是按人口平均分配，并考慮到“戶”的合理需求，再增計宅基地面積。

2016年，義烏規(guī)定了兩種可以增計的情形：一是年滿20周歲未婚；二是已婚未育或育有一個子女的。在實踐中，各村各戶有很多特殊情形，因此各村的舊改方案更為細致。沙溪村2017年舊改方案規(guī)定，至截止日年滿20周歲未立戶未婚人員（不包含離異人員）可以增計1人。有女無子戶，允許1個年滿20周歲女兒增計1人并可招婿，男戶口遷入本村可計算人口。有女有子戶，子未滿20周歲，允許1個年滿20周歲增計1人。夫妻雙方育有1個子女的且子女未達到立戶條件的家庭可增計1人。夫妻雙方均是本集體經(jīng)濟組織成員、均達到結婚年齡但未生育，可增計1人。

除了依據(jù)人口和戶，原房屋及宅基地占有狀況也是宅基地分配的重要依據(jù)。比較常見的政策規(guī)定是，擁有合法產權房屋的非本村集體經(jīng)濟組織成員，也有宅基地“分配權”。通過考學、參軍、提干走出村莊的農民子弟，通過繼承獲得房屋產權，也有權利參與舊村改造分配宅基地，但是這種權利受到一定限制。沙溪村規(guī)定，非集體經(jīng)濟組織成員以原合法住宅占地面積為基數(shù)，安置新宅基地面積最高不能超過120平方米，差額面積可以貨幣化調劑。

與義烏相比，中西部農村的宅基地價值低，主要用于居住保障，宅基地市場不活躍，也沒有必要進行整體性的舊村改造。因此，地方政府沒有動力去設計類似于義烏那樣復雜的宅基地初始分配制度。即使復制過去，制度也是空轉的，全國范圍多地的調查已證明這一點。

對義烏宅基地“三權分置”的思考

義烏宅基地“三權分置”備受關注，國家相關改革試點也參考了義烏經(jīng)驗。試點期間，2016年《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則》首次提出宅基地“三權分置”概念，目的是處置特殊的宅基地歷史遺留問題。

該細則第7條提出，“跨集體經(jīng)濟組織轉讓，實行宅基地所有權、資格權和使用權相分離，轉讓后使用年限最高為70年，使用期屆滿后，受讓人可優(yōu)先續(xù)期，并實現(xiàn)有償使用。”以此為依據(jù)，學界認為義烏創(chuàng)新性地分置了宅基地“資格權”和宅基地“使用權”，突破了現(xiàn)行“兩權分置”的宅基地制度。按照該政策，義烏農村的跨集體經(jīng)濟組織轉讓宅基地使用權才具有合法性。于是不少專家得出結論，應當推廣宅基地“三權分置”，通過保留宅基地“資格權”，推動立法將現(xiàn)行宅基地使用權改造為完全的物權，以促進宅基地市場發(fā)育。

筆者認為，這個推理是不合邏輯的。在義烏跨村轉讓中，如果農戶轉讓了宅基地使用權，那么保留所謂的宅基地“資格權”毫無意義，因為農戶已經(jīng)失去宅基地，也失去了再申請宅基地的權利。在其他宅基地改革試點城市，如福建晉江也允許一定條件下農戶可跨集體轉讓宅基地，卻沒有利用宅基地“三權分置”賦予其合法性。法學家韓松認為，“三權分置”是試圖離開宅基地的具體使用權，分離出獨立的資格權，而資格權無法實現(xiàn)集體成員的居住保障。

義烏宅基地“三權分置”要解決的，是缺乏宅基地分配“資格權”的、非本村集體經(jīng)濟組織成員如何合法獲得宅基地。宅基地跨集體轉讓在義烏一直是存在的，原先都是通過私下協(xié)議進行。在農村房屋確權頒證背景下，外來農戶獲得的宅基地無法得到合法產權，引發(fā)了諸多糾紛，政府需要回應。

例如青口村舊村改造時，有少數(shù)農戶把分配的宅基地指標轉讓給外村農戶。從法律上看，只要沒有辦理“過戶”手續(xù)，轉入宅基地的外村農戶只是獲得了民間承認的宅基地權利。2015年開始確權頒證，對于政府來說，這是徹底解決宅基地轉讓歷史遺留問題的辦法，對于轉讓宅基地的外村農戶來說，也是合法獲得宅基地產權的契機。處理跨村宅基地轉讓問題時，青口村做了兩次確權：第一次是按照舊村改造時分配的宅基地指標確權，確給原農戶；第二次按照轉入、轉出的實際情況辦理權證，確權給合法的使用權人。因需要原農戶簽字，村集體建議轉入方酌情再補償轉出方5-10萬元，滿足其“找補”心理。

從國家的角度，義烏出臺的允許跨集體轉讓宅基地使用權的政策意見之所以得到認可，不在于轉讓宅基地使用權之后農戶保留所謂的宅基地“資格權”，而在于義烏的宅基地制度并沒有突破現(xiàn)行宅基地制度的基本原則。

第一，堅持了宅基地使用權人依然是“農戶”（跨集體轉讓可以視為農戶跨村遷移），而不是城市居民，義烏仍然明確禁止市民下鄉(xiāng)購置宅基地建房或者向市民轉讓農村房屋。第二，堅持了一戶一宅、符合規(guī)劃、法定面積等宅基地管理的基本原則，宅基地總規(guī)模不突破，村莊規(guī)劃沒有被宅基地轉讓行為破壞。第三，堅持了農戶住有所居的基本要求，要求轉出宅基地的農戶家庭人均居住面積不少于15平方，農村房屋或城市商品房均可。

總的來看，義烏宅基地改革由于沒有觸及改革底線，從而得到了國家支持，同時，義烏舊村改造過程中存在的跨村轉讓宅基地的“隱形市場”問題也得到解決。這就是義烏宅基地改革的基本邏輯。

（作者單位：武漢大學社會學院）