中國人民大學(xué)副校長劉元春：市民訴求驅(qū)動超大城市治理

超大城市治理新路子的北京探索

超大城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵和支撐。

根據(jù)2021年發(fā)布的統(tǒng)計公報，中國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。隨著城鎮(zhèn)化的加速，城市會成為治理的主要場景，而超大城市治理更是城市治理的核心。超大城市治理具有引領(lǐng)性，是其他城市進行治理經(jīng)驗學(xué)習和借鑒的標桿。超大城市治理具有試驗性，是城市治理創(chuàng)新和變革的實驗室。超大城市治理具有基礎(chǔ)性，是國家治理的壓艙石。

簡而言之，超大城市治理的水平和成效，直接關(guān)系到國家長治久安，直接關(guān)系到建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化國家目標的實現(xiàn)。

探索具有中國特色的超大城市治理新路子，是“中國之治”在城市場景中面臨的最大挑戰(zhàn)。中國要走自己的現(xiàn)代化道路，就需要與之相適應(yīng)的治理路線。同樣，中國特色的超大城市治理，也需要探索與中國特色相適應(yīng)、符合城市規(guī)律的治理新路子。

習近平總書記在北京、上海、武漢、杭州、深圳等地考察時，多次指出這些城市要探索“超大城市治理的新路子”。新冠肺炎疫情的暴發(fā)，使人們認識到“城市是生命體、有機體”，需要加快探索超大城市治理的新路子。超大城市治理的新路子，既需要考慮“中國之治”的邏輯，又需要符合城市規(guī)律，還要適應(yīng)信息技術(shù)變革現(xiàn)實。

“接訴即辦”改革通過市民訴求驅(qū)動超大城市治理，是超大城市治理新路子的北京探索。針對超大城市治理，可以使用不同的路徑，如規(guī)劃路徑、技術(shù)路徑、管理路徑、文化路徑、經(jīng)濟路徑、生態(tài)路徑等。

北京市的“接訴即辦”改革開始以回應(yīng)市民訴求為主，然后推動首都超大城市整體性、系統(tǒng)性和全面性改革，正在形成一種市民訴求驅(qū)動超大城市治理的新路子。正是在超大城市治理新路子的探索上，“接訴即辦”改革實現(xiàn)了從小切口到大變革的跨越和深化。

市民訴求驅(qū)動超大城市治理的價值基礎(chǔ)

市民訴求驅(qū)動超大城市治理，是北京市“接訴即辦”改革對城市治理范式的重大貢獻，它實現(xiàn)了從見樹木到見森林的轉(zhuǎn)型，更是找到了一條政府和民眾之間進行良性互動的新路徑。

北京基于“接訴即辦”改革探索市民訴求驅(qū)動超大城市治理的新路子，其生命力在于這種路徑既符合黨和國家治國理政的價值追求，又與當前治理前沿理論的價值追求具有內(nèi)在一致性。

市民訴求驅(qū)動超大城市治理體現(xiàn)了人民至上的價值追求。為民服務(wù)、人民公仆、人民至上、人民中心等是黨和國家治國理政的主要價值基礎(chǔ)，群眾路線是重要手段和方式，這些治理價值和治理方式構(gòu)成了“中國之治”的內(nèi)核和主要信念，它需要在城市治理場景中再現(xiàn)和落實。市民訴求驅(qū)動超大城市治理很好地實現(xiàn)了從治理價值到治理實踐的轉(zhuǎn)化，是一個踐行人民至上價值追求的治理過程。

市民訴求驅(qū)動超大城市治理符合治理理論的價值追求。治理理論的提出就是要改變國家和政府單一主導(dǎo)的地位，讓民眾和社會參與治理，通過不同主體之間的對話、溝通和協(xié)商，來實現(xiàn)有效治理。因此，民眾參與是治理的應(yīng)有之義，而民眾在場成為不同治理的公約數(shù)，合作生產(chǎn)理論就代表了讓民眾參與治理的最新理論進展。從20世紀90年代開始，美國巴爾的摩、洛杉磯、紐約等城市也非常重視使用311熱線來回應(yīng)市民的非緊急訴求，推動更有回應(yīng)性和更有溫度的城市治理。

市民訴求驅(qū)動超大城市治理的路徑選擇

市民訴求驅(qū)動超大城市治理是超大城市治理的新路子，其關(guān)鍵是要在市民訴求與超大城市治理之間建立有效聯(lián)系，實現(xiàn)從手段到目標的轉(zhuǎn)變。

作為超大城市治理的新路子，市民訴求驅(qū)動超大城市治理主要通過解決當前訴求、避免未來問題和協(xié)同共生等路徑來實現(xiàn)，解決了當下問題與長遠問題之間動態(tài)平衡、問題解決與問題預(yù)防之間動態(tài)平衡以及訴求者與協(xié)同共生之間動態(tài)平衡的問題。

回應(yīng)訴求和解決問題是市民訴求驅(qū)動超大城市治理的內(nèi)核。市民訴求驅(qū)動超大城市治理首先意味著政府需要回應(yīng)市民訴求，針對市民訴求采取有效措施，對合理訴求及時解決，對不合理訴求進行引導(dǎo)。市民訴求會根據(jù)環(huán)境、偏好和時間不斷變化，這也使得“接訴即辦”改革只有進行時，沒有完成時。如果各級政府和部門不能夠有效回應(yīng)市民訴求和推動問題解決，就不是好的治理。北京市推行“接訴即辦”改革以來，一共接聽了3000萬個市民來電，平均每天3萬個左右訴求，這些訴求絕大多數(shù)得到了妥善解決。

主動治理和未訴先辦是市民訴求驅(qū)動超大城市治理的關(guān)鍵。被動回應(yīng)問題總是處于落后地位，也會使得各級不同治理主體疲于應(yīng)付。要超前性回應(yīng)市民訴求，促進問題解決，就需要在“治未病”上下功夫，這就是北京市主動治理和未訴先辦的核心要義。北京市“接訴即辦”改革基于市民3000萬個來電，進行歸類、梳理和總結(jié)，首次于2021年形成了“每月一題”的工作機制，對12類大問題和27類小問題進行專項研究和整體推進，取得了較好效果。此外，北京市還針對訴求量比較高的區(qū)域進行掛牌督辦，實現(xiàn)區(qū)域治理整體水平提升。

市民在場和協(xié)同共生是市民訴求驅(qū)動超大城市治理的根本。無論是回應(yīng)訴求和解決問題，還是主動治理和未訴先辦，都仍然是從政府為主的角度來解決市民訴求，前者是被動回應(yīng)，后者是主動回應(yīng)。而要真正實現(xiàn)市民訴求驅(qū)動超大城市治理，就需要在治理體系和治理能力上下功夫，使得治理體系和治理能力本身基于市民訴求而建立，這樣才能夠從根本上實現(xiàn)對市民訴求的回應(yīng)。這種將市民訴求融入治理體系和治理能力的過程，需要通過市民在場和協(xié)同共生來實現(xiàn)。市民在場強調(diào)治理體系要主動融入民眾，治理行動要從市民立場出發(fā)，這樣制度和政策才會體現(xiàn)民意和民情。協(xié)同共生強調(diào)治理能力要善于與民眾一體，政府各級部門、各層級政府之間要協(xié)同，政府和民眾之間要協(xié)同，在協(xié)同中實現(xiàn)共生。

市民訴求驅(qū)動超大城市治理的影響效果

無論是價值追求，還是路徑選擇，最終都需要成效和結(jié)果來證明其有效性。因此，市民訴求驅(qū)動超大城市治理的有效性，還需要從結(jié)果和影響來進行評判。對于市民訴求驅(qū)動超大城市治理的影響效果，可以有兩個衡量標準，一個是自我績效的縱向比較，另一個是對超大城市治理的實質(zhì)性影響。

市民訴求驅(qū)動超大城市治理的自身績效穩(wěn)步提升。從2019年北京市推行“接訴即辦”改革以來，為了讓各級治理主體認真回應(yīng)市民訴求，構(gòu)造了以回應(yīng)率、解決率和滿意率等為主體的考評體系。從“接訴即辦”改革3年的數(shù)據(jù)看，2019年年初，北京市的訴求解決率不到50%，而從2020年開始，解決率已經(jīng)穩(wěn)步提升到80%以上，甚至有不少月份達到90%以上。與此同時，滿意率也從2019年的60%左右，上升到目前接近90%，這說明政府的工作得到市民認可。

市民訴求驅(qū)動超大城市治理的外部績效成績顯著。市民訴求驅(qū)動超大城市治理的外部績效主要體現(xiàn)為城市治理水平的改善，它既包括政府自身作風和能力的提高，又包括治理效能的增加。北京市“接訴即辦”改革是對干部的大考，各級干部在訴求辦理和問題解決中，增加了與群眾之間的聯(lián)系，改善了干群關(guān)系，人民公仆自覺意識逐步形成。與此同時，通過對一件件訴求的回應(yīng)，一項項問題的解決，政府自身應(yīng)對問題的水平和能力都得到加強。通過政府自身的努力以及市民的配合，“首善之區(qū)”的內(nèi)涵在首都治理中得到體現(xiàn)。

市民訴求驅(qū)動超大城市治理的未來之路

經(jīng)過3年多的發(fā)展，北京市基于“接訴即辦”改革所形成的市民訴求驅(qū)動超大城市治理，正在成為超大城市治理的新路子，它是中國特色超大城市治理范式的北京樣本。展望未來，要使得市民訴求驅(qū)動超大城市治理進一步發(fā)揮成效，需要在文化和價值認同、可持續(xù)性和動態(tài)創(chuàng)新演化等三個方面下功夫。

要進一步凝聚各方共識，形成市民訴求驅(qū)動超大城市治理的文化和價值認同。任何超大城市治理的新路子，必然會受到傳統(tǒng)觀念和認知的挑戰(zhàn)，也必然會打破既有利益格局，存在被放棄的風險。要改變這種狀態(tài)，就需要在認知、文化和價值等深層次理念上做文章，通過用新的治理理念來替代傳統(tǒng)的治理理念，為超大城市治理新路子提供新的合法性基礎(chǔ)。因此，無論是在新舊治理的轉(zhuǎn)型初期，還是新治理的運行過程中，都需要重視文化和價值認同。

要以實施《北京市接訴即辦工作條例》為契機，提高市民訴求驅(qū)動超大城市治理的可持續(xù)性。改革和法治之間的關(guān)系是“中國之治”的重要內(nèi)容，需要通過改革來完善法治，通過法治來促進改革，實現(xiàn)改革與法治之間良性互動。要使得“接訴即辦”改革具有可持續(xù)性，讓市民訴求驅(qū)動超大城市治理有生命力，就需要在制度上和法律上保障“接訴即辦”改革。2021年9月24日，《條例》發(fā)布，這是市民訴求驅(qū)動超大城市治理可持續(xù)性邁出的堅實一步。下一步，需要保障《條例》具有可實施性。

要繼續(xù)推進和深化改革，促進市民訴求驅(qū)動超大城市治理的動態(tài)創(chuàng)新演化。任何治理的可持續(xù)性和生命力，都離不開自身的適應(yīng)性調(diào)整，離不開創(chuàng)造性破壞，需要通過動態(tài)創(chuàng)新演化來應(yīng)對環(huán)境的挑戰(zhàn)，克服治理弊端。事實上，北京市“接訴即辦”改革本身就處在不斷演化中，經(jīng)過3年多運行，才有了目前市民訴求驅(qū)動超大城市治理的雛形，但這并不是終點，它仍然需要通過改革和創(chuàng)新來創(chuàng)造新的可能性。

（作者為中國人民大學(xué)副校長、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院學(xué)術(shù)委員會主任）