山西事業(yè)單位重塑性改革

事業(yè)單位上一輪改革，概括起來三句話：行政類回歸政府、企業(yè)類回歸市場(chǎng)、事業(yè)類回歸公益。在分類改革的基礎(chǔ)上，近年來，一些省份勇闖“深水區(qū)”，對(duì)公益類事業(yè)單位進(jìn)行重塑性變革。

目前，山西省的改革已經(jīng)階段性完成，河南省的改革正在如火如荼進(jìn)行。究竟什么是事業(yè)單位重塑性改革？山西、河南等地的改革經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊駨?fù)制推廣？

破解“小、弱、散”問題

一段時(shí)期以來，事業(yè)單位總體存在著“小、弱、散”的狀況，這種情況與新時(shí)代的形勢(shì)與任務(wù)很不適應(yīng)。

第一，現(xiàn)狀是“小”。一個(gè)組織一個(gè)攤子。麻雀雖小、五臟俱全。再小的事業(yè)單位，只要是獨(dú)立法人，難免都要設(shè)置辦公室、人事、財(cái)務(wù)、后勤等職能部門，也要購買一定的設(shè)備和器材。一方面無法實(shí)現(xiàn)組織管理的規(guī)模效應(yīng)，一些設(shè)備和器材使用不足、而且快速折舊甚至報(bào)廢；另一方面導(dǎo)致事業(yè)單位中真正從事業(yè)務(wù)技術(shù)的人員少，難以提供有效的功能支撐。

第二，功能為“弱”。因“小”致“弱”。事業(yè)單位作為知識(shí)密集的組織，沒有專業(yè)技術(shù)人員的“量”，很難有知識(shí)創(chuàng)新的“質(zhì)”。一個(gè)事業(yè)單位如果只有幾位、十幾位專業(yè)技術(shù)人員，很難形成科研技術(shù)創(chuàng)新和社會(huì)服務(wù)功能。有為才有位，“弱”必然導(dǎo)致事業(yè)單位在本單位、本地區(qū)的存在感不強(qiáng)，難以吸引優(yōu)秀專業(yè)人才。即使留下來了，也是留住了難成才、成才了難留住。

第三，根子是“散”。不少事業(yè)單位之所以陷入“小”和“弱”的不良循環(huán)，根子在于事業(yè)單位的設(shè)立大多基于政府職能分工的邏輯。一個(gè)職能部門相應(yīng)的配套一個(gè)或幾個(gè)事業(yè)單位，負(fù)責(zé)幾項(xiàng)具體的業(yè)務(wù)。最終導(dǎo)致類似功能的事業(yè)單位，分布在不同職能部門，相互之間缺少有力的統(tǒng)籌和協(xié)作。長(zhǎng)此以往，功能呈現(xiàn)不斷弱化的趨勢(shì)。

為了一攬子解決“小、弱、散”問題，此次事業(yè)單位重塑性改革的大方向是構(gòu)建“大事業(yè)”的組織體系，使得事業(yè)單位變大變強(qiáng)，能夠形成系統(tǒng)合力、發(fā)揮整體效果。重塑性改革的目的，不是簡(jiǎn)單地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，而是通過機(jī)構(gòu)、人員、功能的有機(jī)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的系統(tǒng)性整合。

當(dāng)前，社會(huì)需求日益呈現(xiàn)多元化、全面化的特點(diǎn)，需要事業(yè)單位提供的各種技術(shù)服務(wù)也越來越多，對(duì)服務(wù)質(zhì)量也提出更高要求。如果還是沿襲過去那種供給格局，人們需要找一個(gè)又一個(gè)的不同機(jī)構(gòu)，無疑會(huì)提高社會(huì)運(yùn)行成本。

所以，理論上需要供給方提供一攬子的解決方案。實(shí)行事業(yè)單位重塑性改革，通過系統(tǒng)性的組織變革，構(gòu)建一對(duì)一的新發(fā)展格局。把原先需求側(cè)和供給側(cè)之間的交易成本轉(zhuǎn)換為供給側(cè)的內(nèi)部交易成本，從而降低整體社會(huì)運(yùn)行成本。

尋找“最佳組合”

從山西等地改革實(shí)踐來看，事業(yè)單位重塑性改革主要有以下做法。

有改有不改。此次改革并不是所有事業(yè)單位都參加。比如，有的地方明確“除學(xué)校、醫(yī)院、省級(jí)開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)聯(lián)社、供銷聯(lián)社、事業(yè)群團(tuán)、協(xié)會(huì)學(xué)會(huì)等”。沒有參加此次改革的一個(gè)重要原因，是這些事業(yè)單位的組織規(guī)模和組織形態(tài)已經(jīng)基本解決“小、弱、散”的問題。而其他大部分事業(yè)單位基本都需要參加此次改革。

規(guī)格有升有降。改革不是為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，而是為了整合機(jī)構(gòu)、重塑職能。因此，改革后的機(jī)構(gòu)更多著眼于新時(shí)代人民群眾對(duì)美好生活的需求，更多著眼于解決當(dāng)前和將來面臨的新任務(wù)，改革后的事業(yè)單位規(guī)格有升有降。未來需求和重要性增加的，整合加強(qiáng)機(jī)構(gòu)、甚至提高整合后機(jī)構(gòu)的規(guī)格，反之則相對(duì)壓縮或減少機(jī)構(gòu)數(shù)量。

比如，在機(jī)構(gòu)升格方面，有的地方針對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)，保留市疾病預(yù)防控制中心，并在編制上予以傾斜；針對(duì)強(qiáng)化公眾生命安全工作，加強(qiáng)綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，將市礦山救護(hù)隊(duì)（市安全生產(chǎn)應(yīng)急救援大隊(duì)）更名為應(yīng)急救援大隊(duì)，升格為副處級(jí)。同時(shí)，保留市防震減災(zāi)中心。在機(jī)構(gòu)減少上，不少地方整合人社局所屬市機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)中心、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)中心、失業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)中心、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)中心4個(gè)單位，組建市社會(huì)保險(xiǎn)中心。

編制有加有減。改革強(qiáng)調(diào)服務(wù)整合，更好服務(wù)人民群眾。因此，事業(yè)單位人員編制根據(jù)實(shí)際情況有加有減，傾斜缺編的地方。針對(duì)縣級(jí)“中小學(xué)超編、公辦幼兒園缺編”問題，將縣級(jí)中小學(xué)富余的事業(yè)編制予以鎖定，統(tǒng)籌調(diào)配使用，重點(diǎn)保障縣級(jí)新建幼兒園和中心城區(qū)中小學(xué)控制性進(jìn)人所需編制。另外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革中，通過“減上補(bǔ)下”推動(dòng)人員編制向基層下沉。縣（市、區(qū)）下放事業(yè)編制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）事業(yè)編制數(shù)量，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員力量，為基層群眾服務(wù)提供保障。

管理有放有收。事業(yè)單位重塑性改革一個(gè)基本原則是：對(duì)區(qū)域有整體影響或?qū)砜赡苡腥珖?guó)性影響的事業(yè)要收上來，放在更高層次擴(kuò)大影響；貼近服務(wù)群眾解決民生問題相關(guān)的事業(yè)要放下去，放到基層提供服務(wù)。

比如，某市將文化和旅游局所屬蒲劇藝術(shù)研究所、蒲劇音樂舞蹈研究所和市文化藝術(shù)學(xué)校3個(gè)事業(yè)單位“院校合一”，組建山西省蒲劇藝術(shù)院，進(jìn)一步明確該院“蒲劇藝術(shù)創(chuàng)作生產(chǎn)的引領(lǐng)者和推動(dòng)者”的功能定位，為蒲劇文化藝術(shù)發(fā)展賦予新的生機(jī)。蒲劇是地方的，同時(shí)也是省里的，是國(guó)家的。新設(shè)立的事業(yè)單位，雖處地級(jí)市，卻可能有著全國(guó)影響。全國(guó)就此一家，別無分號(hào)。這對(duì)事業(yè)單位員工本身就是一種榮譽(yù)激勵(lì)、事業(yè)激勵(lì)和精神激勵(lì)。地方的就是國(guó)家的，甚至就是世界的。改革之后可以更好滿足人民群眾對(duì)美好生活，特別是精神生活的需求。

相反，原來由縣直部門主管的畜牧獸醫(yī)、勞動(dòng)保障、衛(wèi)生監(jiān)督等基層站所下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整增加事業(yè)編制，以此牽引推動(dòng)公共資源向基層延伸和下沉。

整體來說，改革的基本做法是“合并同類項(xiàng)”。堅(jiān)持“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)單位統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)單位負(fù)責(zé)”，通過整合、脫鉤、轉(zhuǎn)企、轉(zhuǎn)型等方式，加大跨部門整合力度，集約優(yōu)化配置相關(guān)領(lǐng)域資源，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、集成性、協(xié)同性。

比如，某市新組建的市綜合檢驗(yàn)檢測(cè)中心，整合了計(jì)量、特檢、質(zhì)檢、食檢、藥檢、農(nóng)檢、畜檢、藥械監(jiān)測(cè)8個(gè)領(lǐng)域檢驗(yàn)檢測(cè)職能，通過人員、業(yè)務(wù)、設(shè)備、技術(shù)的一體化融合和高效配置，形成檢驗(yàn)檢測(cè)事業(yè)的“最佳組合”。

做好改革“下半篇文章”

事業(yè)單位重塑性改革，通過全面、根本、系統(tǒng)的組織變革，為服務(wù)對(duì)象提供一攬子的整體性解決方案。這也可以視為事業(yè)單位的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

改革呈現(xiàn)全面性、根本性、系統(tǒng)性三大特點(diǎn)。

所謂全面性，這次改革不局限于一些地區(qū)、一些事業(yè)單位，而是自上而下貫通省市縣鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)，幾乎涉及各層次不同類型的事業(yè)單位，縱向到底、橫向到邊，少有例外。所謂根本性，改革不限于內(nèi)部機(jī)構(gòu)和職能性改革，而是實(shí)行組織的整體性重塑、整合性改革。所謂系統(tǒng)性，這次改革不同于過去“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治標(biāo)式改革，而是有著鮮明問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的治本式系統(tǒng)性變革。

從目前來看，建立大事業(yè)機(jī)構(gòu)，只是變革的開始和“上半篇文章”。能否有效完成“下半篇文章”，關(guān)鍵在整合后的事業(yè)單位能否完成組織“軟件”的整合，真正成為一個(gè)有機(jī)整體，聚焦組織貢獻(xiàn)。要做到這一點(diǎn)，有三個(gè)深化改革的方向：效果從內(nèi)部評(píng)價(jià)到市場(chǎng)檢驗(yàn)，運(yùn)行從物理組合到化學(xué)反應(yīng)，組織從橫向整合到向下扎根。

第一，從全局和更高層面理解事業(yè)單位的重要價(jià)值，把握改革的重大意義。比如，基于服務(wù)黃河流域生態(tài)保護(hù)的國(guó)家戰(zhàn)略需求，山西某市將市政府直屬促進(jìn)晉陜?cè)S河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)發(fā)展中心、發(fā)改委所屬黃河經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)中心、晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作中心3個(gè)單位整合，成立了全國(guó)第一家市級(jí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)中心。

相關(guān)縣區(qū)也設(shè)立了相應(yīng)規(guī)格的黃河保護(hù)發(fā)展中心，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)設(shè)置全覆蓋，為創(chuàng)建黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)提供組織保障。功能定位從謀劃項(xiàng)目布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展到黃河文化研究與保護(hù)不斷深化豐富，機(jī)構(gòu)和功能呈現(xiàn)全面系統(tǒng)的特點(diǎn)。

第二，進(jìn)一步減少事業(yè)單位數(shù)量，整合相關(guān)事業(yè)單位。比如，山西某市改革后，“市直事業(yè)單位精簡(jiǎn)了299個(gè)，精簡(jiǎn)率為57.6%；事業(yè)編制精簡(jiǎn)了3833名，精簡(jiǎn)率為20.2%。各縣（市、區(qū)）精簡(jiǎn)事業(yè)單位1089個(gè)，精簡(jiǎn)率為45.5%；精簡(jiǎn)事業(yè)編制22448名，精簡(jiǎn)率為20.3%。”從事業(yè)單位機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)率來看，精簡(jiǎn)了一半多。數(shù)量看似精簡(jiǎn)不少，細(xì)究起來，基本上是2-3個(gè)事業(yè)單位合并為一個(gè)。但是否達(dá)到了整合效果、有沒有進(jìn)一步整合的必要，是不是還有整合的空間，這都需要進(jìn)一步觀察。

改革必然涉及到機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)合并，但要防止把有區(qū)域特色和全國(guó)影響、甚至全國(guó)唯一的東西改丟了。牌子本身很多時(shí)候就是影響力，要注重保留必要的牌子。比如，在某市文化和旅游局事業(yè)單位改革中，整合文物保護(hù)技術(shù)中心、關(guān)圣文化建筑群保護(hù)中心、鹽池文物保護(hù)所、文物工作站4個(gè)單位，組建了正處級(jí)事業(yè)單位市文物保護(hù)中心。但保留了有著一定區(qū)域影響的解州關(guān)帝廟文物保護(hù)所、博物館等機(jī)構(gòu)。

第三，改革的落腳點(diǎn)在功能、貢獻(xiàn)和價(jià)值創(chuàng)造上。如果形改實(shí)不改，也就失去了組織變革的意義。

改革后的事業(yè)單位大致可以分為三大類：支撐黨政機(jī)關(guān)、擴(kuò)大區(qū)域影響、服務(wù)基層群眾。支撐黨政機(jī)關(guān)和擴(kuò)大區(qū)域影響的事業(yè)單位主要通過橫向組織重塑實(shí)現(xiàn)，服務(wù)基層群眾的事業(yè)單位主要通過縱向組織重塑來實(shí)現(xiàn)，打通服務(wù)群眾和企業(yè)的“最后一公里”。事業(yè)單位的橫向組織重塑，目前不少省市都已經(jīng)完成，下一步關(guān)鍵是通過縱向組織重塑，激發(fā)功能有效發(fā)揮。

縱向組織重塑是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。如何優(yōu)化在基層一線的空間布局，真正貼近基層群眾需求建組織；如何把力量真正下沉到基層，真正發(fā)揮支撐保障功能。

可以借鑒一些地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，通過托管制等組織創(chuàng)新建立基于某一功能的大聯(lián)合、大整合，探索建立有助于資源下沉、人才下沉的縱向組織體系，把解決基層實(shí)際問題和專業(yè)技術(shù)人員的成長(zhǎng)成才貫通結(jié)合起來，使得事業(yè)單位人員在服務(wù)基層服務(wù)群眾中走出自己的成長(zhǎng)成才之路。

（作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部教授。本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目《習(xí)近平堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)思想理論創(chuàng)新研究》（18BDJ029）階段性成果。）