云南新動(dòng)作：干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)

云南全省干部有新行動(dòng)。

2021年以來(lái)，云南省開(kāi)展了“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”，中共云南省委組織部、云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等8部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”的通知》，明確將“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”作為黨史學(xué)習(xí)教育“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動(dòng)的重要載體，積極動(dòng)員出生地或者生長(zhǎng)地在云南本地的在外工作干部回到自己的家鄉(xiāng)，利用3年時(shí)間，按照2021年底前完成30%、2022年底前完成40%、2023年完成其余30%的計(jì)劃，完成全省行政村、農(nóng)村社區(qū)村莊規(guī)劃編制，幫助鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，讓“土生土長(zhǎng)”的公職干部為家鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展盡心出力，接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

這一舉措的出臺(tái)引起了廣泛關(guān)注，“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”能夠解決哪些難題？在地方實(shí)踐中存在哪些不足以及需要注意的問(wèn)題？

云南行動(dòng)

鄉(xiāng)村要振興，規(guī)劃要先行?？茖W(xué)合理的規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)地方持續(xù)發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)、無(wú)序建設(shè)的重要保障。盡管越來(lái)越多的專業(yè)力量長(zhǎng)期參與了鄉(xiāng)村發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃，但是如何讓規(guī)劃更接地氣且符合農(nóng)民需求，如何讓規(guī)劃與國(guó)家政策緊密結(jié)合，如何避免千篇一律的規(guī)劃藍(lán)圖，是長(zhǎng)期以來(lái)制約地方發(fā)展的重要瓶頸。

云南省臨滄市率先行動(dòng)起來(lái)。2019年，臨滄市響應(yīng)上級(jí)部署要求，堅(jiān)持規(guī)劃先行，召開(kāi)了全市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，組織“萬(wàn)名干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”，調(diào)動(dòng)各部門公職人員參與家鄉(xiāng)建設(shè)的積極性，該活動(dòng)為兩年后云南省出臺(tái)全省范圍內(nèi)“干部規(guī)劃鄉(xiāng)村行動(dòng)”提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2021年7月，云南省“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”項(xiàng)目組辦公室（云南省自然資源廳）印發(fā)《云南省“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”工作手冊(cè)》，通過(guò)“7個(gè)環(huán)節(jié)28個(gè)步驟”指導(dǎo)全省各級(jí)各部門和回鄉(xiāng)干部開(kāi)展“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”，對(duì)返鄉(xiāng)規(guī)劃人員作出規(guī)范；9月，云南各市也分別開(kāi)展“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”信息系統(tǒng)實(shí)操業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升規(guī)劃工作的專業(yè)化水平；11月，全省“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”暨村莊規(guī)劃業(yè)務(wù)培訓(xùn)班在昆明正式開(kāi)班，著力構(gòu)建專業(yè)高效的規(guī)劃隊(duì)伍；當(dāng)前這項(xiàng)行動(dòng)仍然在如火如荼進(jìn)行之中。

破解哪些難題？

“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”為破解鄉(xiāng)村基層發(fā)展困境起到了十分重要的作用，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，破解規(guī)劃懸浮問(wèn)題。規(guī)劃不接地氣、村莊千篇一律是過(guò)去鄉(xiāng)村規(guī)劃中的通病。一方面，由于專業(yè)人才的不足，地方政府為了完成規(guī)劃任務(wù)，長(zhǎng)期通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，邀請(qǐng)第三方企業(yè)參與村莊發(fā)展規(guī)劃的編制，但是在項(xiàng)目資金有限的背景下，一些公司為了保障盈利，在規(guī)劃編制的過(guò)程中很難做到腳踏實(shí)地的調(diào)研，并廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，往往通過(guò)“復(fù)制粘貼、局部改動(dòng)”等形式來(lái)編制村莊規(guī)劃，由于缺乏農(nóng)民等主體的參與，結(jié)果導(dǎo)致一些規(guī)劃脫離實(shí)際，應(yīng)用價(jià)值不高，只能束之高閣，成為地方政府應(yīng)付上級(jí)任務(wù)的一項(xiàng)應(yīng)急作業(yè)。

另一方面，在過(guò)去發(fā)展過(guò)程中，基層政府也缺乏對(duì)于規(guī)劃重要性的認(rèn)識(shí)，往往是一任領(lǐng)導(dǎo)一種思路，換了領(lǐng)導(dǎo)再換思路，重復(fù)建設(shè)、無(wú)序建設(shè)等問(wèn)題較為突出，鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏統(tǒng)籌，不僅造成了資源浪費(fèi)，而且也容易導(dǎo)致村莊發(fā)展中的各種亂象。

“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”則為本地干部參與村莊發(fā)展規(guī)劃提供了重要平臺(tái)。在具體的操作方面，地方以鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)情為紐帶，通過(guò)各種傳播媒介向在外公職人員、務(wù)工經(jīng)商人員、鄉(xiāng)賢能人公開(kāi)制發(fā)倡議書，廣泛動(dòng)員在外人才積極參與到“行動(dòng)”中來(lái)，充分整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、掛村領(lǐng)導(dǎo)、駐村第一書記和工作隊(duì)、村兩委成員、鄉(xiāng)賢能人、黨員群眾代表等力量，群策群力，為制定切實(shí)可行的村莊規(guī)劃提供人力保障。

其次，緩解人才不足矛盾。鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)人才的有效支撐，尤其是能夠扎根基層、深入實(shí)踐，有效把握基層問(wèn)題的人才。

然而，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展面臨著兩個(gè)方面的人才困境。一方面是本土內(nèi)生型人才，為了獲得更好的發(fā)展機(jī)遇，往往通過(guò)讀書考學(xué)、經(jīng)商務(wù)工等形式到更發(fā)達(dá)地區(qū)工作和生活，村莊則面臨著空心化和精英流失的困境，發(fā)展乏力。另一方面是外來(lái)干部，受“逢進(jìn)必考”、異地任職等因素影響，一些人存在著融入問(wèn)題，主要表現(xiàn)為對(duì)鄉(xiāng)村工作缺乏情感、工作作風(fēng)懸浮、把基層公務(wù)員崗位當(dāng)成跳板。

“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”能夠在不改變?nèi)瞬湃耸玛P(guān)系的情況下，通過(guò)柔性參與的方式，充分發(fā)揮本地干部熟悉故土的優(yōu)勢(shì)，為其參與家鄉(xiāng)發(fā)展、建言獻(xiàn)策提供機(jī)會(huì)。

從當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，地方政府都高度重視這項(xiàng)行動(dòng)，通過(guò)成立專班、加強(qiáng)督導(dǎo)等形式推動(dòng)工作貫徹落實(shí)，同時(shí)還能夠增進(jìn)本土干部與外地干部的交流，進(jìn)而幫助基層干部融入家鄉(xiāng)，緩解在村莊空心化背景下鄉(xiāng)村精英不足的矛盾，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展提質(zhì)增效。

最后，解決項(xiàng)目支持困境。鄉(xiāng)村發(fā)展不僅需要科學(xué)且接地氣的規(guī)劃引導(dǎo)，而且也離不開(kāi)外部資源的有力支持。對(duì)于多數(shù)鄉(xiāng)村而言，發(fā)展的瓶頸在于外部資源的匱乏，如何有效援引外部資源，如何將本地優(yōu)勢(shì)與外部發(fā)展機(jī)遇之間搭建橋梁，是影響鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵要素。

除此之外，鄉(xiāng)村發(fā)展還面臨著另外一種悖論性困境，即在國(guó)家不斷加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村資源項(xiàng)目投入力度的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)又經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目落地難的問(wèn)題。例如一些人通過(guò)漫天要價(jià)的方式來(lái)阻止村莊建設(shè)的公益性項(xiàng)目落地，造成項(xiàng)目施工受阻，最終又影響到村莊發(fā)展。

“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”通過(guò)為走出村莊并在體制內(nèi)工作的精英，提供參與村莊發(fā)展的正式機(jī)會(huì)，為激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力提供了重要支持。一方面發(fā)揮他們熟知政策文本、工作經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢(shì)，為村莊發(fā)展鏈接重要的外部資源，另一方面還可以發(fā)揮他們?cè)卩l(xiāng)村社會(huì)中的威望，通過(guò)熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步將國(guó)家政策轉(zhuǎn)譯為農(nóng)民聽(tīng)得懂、接地氣的話語(yǔ)，并與村莊實(shí)際結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)國(guó)家項(xiàng)目的順利落地。

警惕兩種問(wèn)題

從政策設(shè)計(jì)來(lái)看，干部參與家鄉(xiāng)規(guī)劃具有諸多優(yōu)勢(shì)，然而如何能夠有效發(fā)揮治理績(jī)效并實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)，仍然還需要更多的保障機(jī)制設(shè)計(jì)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的政策執(zhí)行過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，值得警惕。

一是要警惕村莊規(guī)劃編制過(guò)程中的形式主義“走過(guò)場(chǎng)”問(wèn)題。從基層實(shí)踐來(lái)看，村莊規(guī)劃的編制多數(shù)是由通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)形式外包給第三方公司，公司雖然具有規(guī)劃編制的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，但是卻很難真正深入了解村莊。過(guò)去一些地方規(guī)劃脫離實(shí)際，就在于公司基于盈利目標(biāo)，在缺乏充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過(guò)粗淺了解而編制出一些看似精彩但實(shí)用價(jià)值不高的規(guī)劃文本。

“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)”雖然將體制內(nèi)的干部作為村莊規(guī)劃編制中的重要意見(jiàn)采納對(duì)象，前期通過(guò)大量的摸排工作來(lái)統(tǒng)計(jì)干部回鄉(xiāng)意愿并進(jìn)行分組管理，后期又通過(guò)組織座談會(huì)、走訪調(diào)查等形式來(lái)聽(tīng)取干部的規(guī)劃意見(jiàn)，但是規(guī)劃編制的主體仍然是公司，事實(shí)上由于干部的參與時(shí)間、精力有限，空間上又受到限制，提出的建議是否被考慮或采納、為何沒(méi)有采納等問(wèn)題缺乏有效的溝通和互動(dòng)。

除此之外，還有一個(gè)問(wèn)題必須要注意，并非所有的干部都擅長(zhǎng)做規(guī)劃。在地方政府廣泛地動(dòng)員下，有的要求干部應(yīng)回盡回，回鄉(xiāng)率要達(dá)到100%，由于經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰σ约皞€(gè)人積極性的差異，一些干部對(duì)于村莊發(fā)展規(guī)劃也缺乏想法，即便是返回家鄉(xiāng)，實(shí)際上所能做的也非常有限，地方政府前期大量的組織動(dòng)員工作并未轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的治理績(jī)效。

二是要警惕“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”中的權(quán)力隱形腐敗問(wèn)題。一些地方將干部回鄉(xiāng)參與規(guī)劃作為拓展地方公共關(guān)系的契機(jī)，并以此作為搶抓機(jī)遇、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要渠道，這些本無(wú)可厚非，也是地方發(fā)展自主性的充分體現(xiàn)，但必須警惕在這一過(guò)程中容易出現(xiàn)的權(quán)力隱形腐敗問(wèn)題。

一方面，由于一些干部掌握一定的審批權(quán)力或者社會(huì)關(guān)系較為豐富，能夠在項(xiàng)目審批過(guò)程中發(fā)揮作用，從而成為地方政府拉攏和“俘獲”的重要對(duì)象。通過(guò)家鄉(xiāng)情誼、回饋鄉(xiāng)梓等話語(yǔ)為地方爭(zhēng)取項(xiàng)目，雖然被拉攏的干部并不必然在其中存在收受賄賂等行為，但是利用權(quán)力為家鄉(xiāng)違規(guī)審批項(xiàng)目本質(zhì)上是公權(quán)私用，拿著國(guó)家資源做公益，不僅是一種權(quán)力隱形腐敗問(wèn)題，危害項(xiàng)目資金的公平性，而且也有損于政府的公信力。

另一方面，地方政府在接待干部返故土參與規(guī)劃的過(guò)程中，也要注意方式方法，避免將其作為拉項(xiàng)目、跑資源的公關(guān)對(duì)象，更要避免那種三六九等式的接待方式——有權(quán)力、有背景則笑顏相迎，無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)則不冷不熱，將赤誠(chéng)為故鄉(xiāng)奉獻(xiàn)的行動(dòng)變?yōu)橐环N無(wú)奈的尷尬。

（作者單位：蘇州大學(xué)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心、東吳智庫(kù)，本文系蘇州大學(xué)博瑞獎(jiǎng)教金“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”（21BRRT006）階段性研究成果）