在縣域治理中，權(quán)力是怎樣落到一線的？

常言道，“官大一級壓死人”，意思是某個級別或崗位的權(quán)力大、地位高，權(quán)力小、級別低的官員不得不聽從他的命令。這里凸顯的是權(quán)力的剛性和絕對性。但是在基層治理一線，權(quán)力的行使具有柔性和相對性，權(quán)力關(guān)系相對緩和、不緊張。

那么，在基層治理一線，權(quán)力是怎么落地的？在基層治理中，權(quán)力掌握者與權(quán)力實施者之間，又是一種怎樣的交互關(guān)系？

“二號首長”、“官二代”與新任副縣長的故事

在中西部一縣域調(diào)查時，縣里的干部給我講了兩則故事：

一則是“二號首長”的故事。省委主要領(lǐng)導(dǎo)的秘書到該縣掛職副書記。干部們對他畢恭畢敬，畢竟人家頭頂“二號首長”光環(huán)，位高權(quán)重。

但是到縣里后，好光景不長，在一次全縣干部大會上，“二號首長”上臺做報告。可能他之前沒在這么多人的場合做過報告，到臺上之后一緊張，講話就結(jié)結(jié)巴巴，滿頭大汗。

參加全縣干部大會的有縣級領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，縣直屬單位、條管單位主要負(fù)責(zé)人，規(guī)模在二百人左右。這是他第一次在全縣干部面前露臉，給演砸了，沒有得到基層干部認(rèn)可，他后面開展工作，基層干部配合不高。沒待半年，“二號首長”就返回省里了。

另一則是“官二代”的故事。該縣縣委副書記是本地成長起來的干部，在本地根基很深。他的兒子也是本縣公務(wù)員，三十歲左右出任該縣工業(yè)財稅大鎮(zhèn)的黨委副書記，可謂前途無量。

但是就任不到半年時間，在年底的全鎮(zhèn)村支書、主任參加的總結(jié)大會上，他上去作報告，念了幾句后發(fā)現(xiàn)拿錯了稿子，場面十分尷尬。第二年，該副書記也當(dāng)?shù)煤芷D難，村干部都不買他的賬，他負(fù)責(zé)的工作推動不下去，最后只能悄悄地離開該鎮(zhèn)。

在北方某縣調(diào)研時，則了解到一則相反的案例，也很典型。新任副縣長是從基層一線上來的，干過一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委副書記和一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記，后晉升為副縣長，分管幾個重要的委辦局。

這幾個委辦局的“一把手”也在下面干過黨委書記，都少不了幾把刷子，一般的副縣長他們還不放在眼里。據(jù)說前一任分管副縣長是從市團(tuán)委下來的，很是斯文，頭一次召集開會時對這些委辦局長們說，初來乍到，又是新手，請大家多支持工作。委辦局長們當(dāng)時就聽不下去了，有的打聲招呼先走了。后來該副縣長再召集他們開會時，他們干脆就叫副職參加。

新任副縣長也召集委辦局長們開會，來的頭一句是，所謂分管，就是黨委政府把我分配過來管你們，你們工作做得好，全是我的功勞，你們工作沒做好，都你們自己扛著。幾句話就把下面的委辦局長們給鎮(zhèn)住了，此后工作開展異常順利。

上述三則故事講述的道理是，體制賦予的權(quán)力很重要，但是在基層治理一線，權(quán)力并不是按照科層設(shè)置那樣有板有眼地運行。權(quán)力運行有其基礎(chǔ)，那就是上下級的權(quán)力關(guān)系性質(zhì)。

在基層，直接面對治理一線，權(quán)力要與社會對接。在體制內(nèi)運行，權(quán)力通過壓力型體制可以暢通無阻，而觸及到了社會，權(quán)力的運行是否有效就與權(quán)力掌握者和權(quán)力實施者的關(guān)系有關(guān)。

因此，到了治理一線，掌握權(quán)力并不意味著天然地?fù)碛袡?quán)威，而要看權(quán)力掌握者是否有足夠的能力解決治理一線的問題，獲得權(quán)力實施者的擁護(hù)。

基層治理所面對的特殊情境

在第一則故事中，“二號首長”擁有制度性權(quán)力，還能直通省委書記。但是下面聽會的人都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、委辦局長們，是治理一線的人，每個人都有豐富的治理經(jīng)驗和治理技術(shù)。

“二號首長”可能很會寫材料、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，但基層干部認(rèn)為他鎮(zhèn)不住場面，對他不“服氣”。因此他手中的權(quán)力在基層一線就落不了地。

同樣的，在第二則故事中，面對最一線的村支書們，“官二代”掉了鏈子，村支書本來就不在體制內(nèi)，更不會買他的面子。

而在第三則故事中，新任副縣長擁有豐富的基層一線治理經(jīng)驗，可謂底氣十足，他在委辦局長面前沒有膽怯心，氣勢上可以力壓他們。他說重話狠話，委辦局長們聽起來也很受用。但是他的前任既沒有底氣，又沒有技巧，為委辦局長們所看不起。

之所以如此，與基層治理所面對的特殊情境有關(guān)系：

一是責(zé)權(quán)利不匹配，人的資源是最大的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是一級完整政權(quán)，大量專業(yè)人員、物力、職權(quán)、財權(quán)等都沒有下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級卻通過各種渠道將事權(quán)及責(zé)任壓實到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。村一級是自治組織，沒有任何執(zhí)法的權(quán)限，也沒有做事的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也把一些事情壓到了村一級，跟村里簽訂責(zé)任狀。鄉(xiāng)村兩級在法定配備的權(quán)力和資源不充足的前提下，還要完成大量治理事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就得想辦法調(diào)動一切可以調(diào)動的力量和資源，集中資源解決問題。

在鄉(xiāng)村兩級，最大的資源是人的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以調(diào)動鄉(xiāng)村兩級干部及相關(guān)工作人員。通過創(chuàng)新工作機制，充分調(diào)動和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部資源，最大限度地發(fā)揮人的積極性，有針對性地解決問題。

二是主要做人的工作，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的能動性。農(nóng)村工作無論是解決具體的事，還是針對具體的人，最終都要轉(zhuǎn)化為做群眾工作。

做群眾工作就是做人的工作，一個是要做細(xì)，要了解群眾所思所想所盼，掌握群眾的家庭關(guān)系、社會關(guān)系、現(xiàn)實困難、歷史恩怨等，這樣才能有著力點、有針對性地開展工作。另一個是要通過一定的形式如生產(chǎn)形式、文化形式、自組織形式將農(nóng)民組織起來，這樣就可以在共同利益、共同情感、共同奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)上做好群眾工作。組織起來的農(nóng)民更有公心、覺悟和奉獻(xiàn)精神，更容易將他們的思想觀念轉(zhuǎn)移到黨委政府的精神上來。

要做到這兩點，就需要發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的主觀能動性和創(chuàng)造性，一方面要真正扎根在群眾中，了解群眾，服務(wù)群眾，總結(jié)不同群眾工作的不同經(jīng)驗，找到不同群眾之間利益的結(jié)合點。

另一方面還要創(chuàng)造性地開展工作，探索新時代條件下群眾工作的新形式和新方式。比如在廣大青壯年外出務(wù)工背景下，可以通過建立微信工作群的方式，讓他們參與村級治理事務(wù)的討論，既讓他們有歸屬感和參與感，又能夠激活他們的社區(qū)性。這群利益在村外的青壯年就可以成為做他們父輩工作的積極分子。

一線政治的狀況決定了基層治理的績效

治理事務(wù)細(xì)小瑣碎，干部的主動性十分重要。農(nóng)村治理事務(wù)有細(xì)小瑣碎、無規(guī)律可循的特點，每件事情都是“特例”，都可能需要“特事特辦”。

這些事情對于體制來說是小事，但對于農(nóng)民來說則可能是影響其生活、生產(chǎn)和交往的大事。如果鄉(xiāng)村干部沒有服務(wù)意識，認(rèn)為小事不值得去做，可能小事就會成為大問題。

伴隨著農(nóng)民生活向城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，農(nóng)民不但有了新需求，而且在生活中也會出現(xiàn)新問題。如果這些新需求得不到滿足、新問題得不到解決，也會降低農(nóng)民的美好生活質(zhì)量。

鄉(xiāng)村干部不能被動地等待有問題才去解決，還要主動去尋找農(nóng)民真正的需求和問題。因此，只有發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的主動性，才能解決和回應(yīng)農(nóng)民細(xì)小瑣碎的問題和需求。

從實際情況來看，作為治理主體的鄉(xiāng)村兩級，在缺少其他可替代和補充的資源的情況下，人的因素最為關(guān)鍵。但是另一個事實是，激勵基層干部的措施少之又少，經(jīng)濟(jì)激勵？沒錢。政治激勵？沒位置。榮譽激勵？名額有限。

沒有體制性的激勵，還要讓人去干活，就只能調(diào)整權(quán)力掌握者與權(quán)力實施者之間的關(guān)系。通過調(diào)整這對關(guān)系，讓權(quán)力掌握者能夠充分調(diào)動權(quán)力實施者的人力資源，讓權(quán)力實施者可以充分釋放潛能和積極性。如何調(diào)整，就是一線政治。一線政治的狀況決定了基層治理的績效。

反之，如果權(quán)力掌握者有足夠的資源和手段來調(diào)動干活的人去干活，那么權(quán)力掌握者就可以按照體制設(shè)置的權(quán)限和規(guī)則行使權(quán)力，“不換思想就換人”。這樣，權(quán)力的行使就是自上而下一貫的，也就不存在所謂“一線政治了”。

（作者系武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）