長三角一體化示范區 為何強調“整體政府”

近年來，各地在優化營商環境中越來越強調“整體政府”理念。所謂“整體政府”，是針對部門主義、權力碎片化、功能碎片化等現象提出來的，旨在突破“一畝三分地”，進行區域內的部門功能整合，甚至跨區域的組織協同。

長三角生態綠色一體化發展示范區（簡稱“示范區”）建立以來，積極探索“不破行政隸屬、打破行政邊界”的條件下一體化體制機制，與整體政府理念高度契合。4年多來，示范區取得了一系列制度創新成果，也為我們提供了整體政府的重要實踐樣本。

“從各自‘房間’里走出來”

跨區域生態治理是一體化的重點和難點。通過一體化的治理協同和整體運籌，示范區打造了綠色發展的“樣板間”。

環元蕩岸線貫通工程是示范區首個跨域一體化項目。元蕩湖體水面積13平方公里，其中上海部分3.1平方公里、江蘇部分9.9平方公里。曾經的元蕩根據省界線用毛竹和網片分割開來，沿岸交通阻隔、野樹雜草叢生。

2020年，青浦區以示范區一周年國家現場會為契機，攜手吳江啟動實施了元蕩生態岸線整治，統一理念、標準，創新審批、推進機制，三期工程均實現當年立項當年完工。

2023年，元蕩實現23公里岸線的整體貫通，為跨域河湖水生態綜合治理、濱水景觀空間功能提升提供生動案例。建成后的元蕩青浦段“醉美郊野灣”碧波蕩漾、花草繁盛，與吳江段“智慧門戶灣”串聯成畫，成為“網紅打卡點”。

在環元蕩岸線貫通工程的基礎上，示范區進一步打造江南水鄉客廳。有關專家表示，之所以要建這個客廳，是要讓“長三角的家人們”從各自的“房間”里走出來，一起商量合作，解決矛盾，共同發展。

水鄉客廳位于兩省一市行政邊界交匯處約35平方公里范圍，曾是三地的邊緣，以前地雖近、路難通，事雖小、難協調，因此成了區域發展的洼地。

2023年5月，示范區發布水鄉客廳國土空間詳細規劃，這是全國首個跨省域國土空間詳細規劃。以往的詳規編制，都是由各地政府在自己的轄區內開展。水鄉客廳規劃創新性地提出了“五位一體，和而不同”的發展路徑。五位一體，即數字平臺、空間融合、要素覆蓋、項目銜接、成果表達五個“一體化”；和而不同，即在編制過程中兼顧地方發展的階段性差異和不同的訴求，統分結合，形成共同而又有區別的全域空間發展新路徑。

目前，水鄉客廳已經明確了一批項目。上海青浦、江蘇吳江和浙江嘉善各抒所長，分別打造研創古鎮、智造藍灣和數慧云巷。通過三大載體，實現高端會議、科創研發、水陸樞鈕等功能。

在一體化發展推動下，示范區河湖治理正在打破區域間的藩籬，從“各掃門前雪”向共商共建共享轉變。

一體化“法治紅利”

法治是最好的營商環境。示范區著力打造一體化的法治保障，使企業獲得“法治紅利”。

嘉善縣依托浙江省首創的營商環境律政聯合體，搭建祥符蕩“法治營商會客廳”，成立“優化營商環境律政聯合體”首席顧問團。組建招商引資、知識產權、股改上市、風險評估、破產清算5大法律服務專家團，提供基礎、增值、進階三階層公共法律服務。組建商事調解專家庫，推動商事糾紛優質、高效化解。

示范區統籌整合“雙隨機”抽查、“綜合查一次”等監管方式，在“高新技術企業”中推行日常監管執法“一張清單”，為企業提供“菜單式”行政指導服務。上線“執行和解監管平臺”，篩選有一定履行能力的被執行企業，積極促成執行和解，通過放緩、分批、逐步等靈活執行措施，實現企業自救雙贏，此案例成功入選全國法院助力中小微企業發展三大創新機制。

創新跨域司法合作。推進跨域行政執法監督協調機制，構建示范區行政執法生態鏈、區塊鏈、監督鏈“三鏈一體”，破解管轄不明、責任不清、標準不一等問題。建立跨域營商環境制度諫評模式，建設三地行政規范性文件線上政策庫，組建由三地法學教授、資深律師等構成的專家庫，推動審查標準共識。運用視頻互研、交叉互審、文件評估、動態清理等方式，開展破除地方保護和行政性壟斷專項行動以及涉及營商環境行政規范性文件專項清理“云協作”。開創跨域公共法律服務供給格局，成立示范區知識產權保護法律服務聯盟，打造長三角法治人才高地。

打破要素流通壁壘

示范區著眼最大程度降低企業進入市場的制度成本，促進市場經濟要素在示范區內自由流動，探索建立促進各類要素自由流動的制度安排和區域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度，由點到面、由易到難，逐步打破跨省域要素流通壁壘，統一相關制度標準。

暢通人才流動。出臺《示范區外國高端人才工作許可證互認實施方案》，為用人單位提供辦事便利。修訂管理辦法，將吳江、嘉善的海外人才視同上海海外人才。對專業技術人才職業資格、專業技術職務任職資格、繼續教育學時等方面實行互認互準。

方便企業辦事。示范區針對兩省一市在企業登記條件、程序、方式等標準上存在的差異，探索統一企業登記標準，選擇企業登記事項中社會關注度最高、與企業關系最為密切的名稱、住所等事項為切入點開展改革，凸顯集聚效應。

探索財稅分享。示范區依托便捷跨區域涉稅事項辦理，在區內注冊經營的納稅人可在兩區一縣就近選擇辦稅服務場所，完成包括信息報告、發票辦理、信息查詢等共4類15個事項。建成界面、業務和功能標準統一的“長三角電子稅務局辦稅專欄”，實現16項征管服務和5項“一網通辦”措施。

構建一體化“雙碳”目標落實機制。示范區已制定“雙碳”工作指導意見，部署重點片區集中引領、重點領域分類示范、綠色低碳政策賦能、綠色低碳技術支撐等四大行動，加快打造綠色低碳示范園區。

示范區先行啟動區制定了產業準入標準，對新引進及盤活存量用地新引入的工業項目和研發總部項目，從產業契合度、環境友好度、創新濃度、經濟密度四個維度劃定底線和紅線，從源頭提升產業新增項目質量，加快推進產業向數字化、網絡化、智能化、綠色化發展。制定統一的企業投資項目核準目錄和產業發展指導目錄，制定產業準入標準和標準清單管理制度，用制度剛性對區域產業進行一體化管控。

重視公共服務軟聯通

示范區在加強基礎設施硬聯通的同時，重視公共服務軟聯通。加快推進政務服務、城市管理線上線下深度融合，全面推動更大范圍、更寬領域、更深層次的“一網通辦”改革。

按照“能沉盡沉”的原則，將與基本社會保障、公共服務密切相關的政務咨詢、辦理等服務統一納入受理中心，實現服務事項、辦事流程、建設規范、標識標牌、管理軟件和評估體系“六個統一”。打通三地窗口預約和實時排隊情況信息壁壘，打造首張示范區政務服務地圖，有效解決示范區群眾企業辦理業務網點不知、政策不清、數據不通等問題，實現三地政務服務事項“一圖總覽、線上導辦、線下通辦”。

通過搭建示范區綜合受理平臺，三地相互授予政務服務受理權限，以強大合力破解跨省通辦審批標準、業務系統無法統一問題，實現“跨省授權、全盤受理、一窗綜合、同城服務”。依托“一方接入、多方共享”的遠程交互平臺，通過“云見面、云端批、云辦結”的新模式，為群眾帶來“同屏共享、視聽同步、跨域無感”的數字政務新體驗。

示范區的實踐表明，通過創新體制機制、打造整體政府，優化區域合作、部門協作，可以實現資源的有效整合、職能的協同優化，從而實現區域整體營商環境的優化目標。

（作者單位：中共上海市青浦區委黨校）