解碼城市運營新打法

隨著我國經濟發展模式和人口結構變化，城市也進入了“人民城市”的新發展階段，近年來以土地要素的“增量”開發支撐經濟增長、人口增加和城市擴張的外延式城市發展模式，已經難以為繼，“以人民為中心”，著力推動城市內涵式發展和高水平治理，積極盤活“存量”資產的“城市運營”將成為城市發展的新模式。

怎樣做好城市運營？

什么是城市運營

城市運營是城市通過高水平治理實現高質量發展的重要途徑，主要是指政府及其專業的城市運營商，會同多元主體，遵循市場規律，以城市收支管理為核心，通過運營城市資產尤其是存量資產，優化“人、地、財、產、技、數”等要素配置，提高投資和支出效率，從而保障城市經濟高質量增長，城市資產品質提升，城市收支平衡、債務可控，城市創新環境、人居環境和公共服務、市政服務滿足城市發展需要，進而增強城市抵抗風險和波動的韌性，不斷滿足市民美好生活的需要，持續提升城市的吸引力，實現城市的穩定、健康、可持續的高質量發展。

從概念來看，城市運營與“城市經營”“經營城市”“綜合開發運營”等有顯著不同，對應著不同的城鎮化發展階段。

在高速城鎮化發展階段，由于我國城市創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的“土地財政”和“土地金融”制度，“經營城市”的核心是通過多種途徑提升土地資產規模和價值，并通過出售土地未來增值，一次性地為城市公共服務融資，用土地資本化助推快速城鎮化。

當然，在實現城市資產和收入大幅增加的同時，“土地金融”也不斷地推高了城市負債規模，帶來了債務風險。在高速城鎮化發展階段，城市也需要運營，但主要是提升土地綜合開發和項目新建過程中的經濟效益，起著補充完善、“錦上添花”的作用。

在新型城鎮化發展階段，隨著城鎮化速度放緩，上述傳統發展模式難以為繼。城市運營的總目標應轉變為著力盤活城市存量資產，提升城市綜合資產價值，調整城市收入結構，構建穩健的財政體系。同時，優化城市支出結構，高效地實現高質量發展，并滿足人民群眾美好生活。

城市運營并不追求“利潤”，即財政結余的最大化，而是綜合效益最大化、城市發展最大化，對外提升城市綜合競爭能力，對內提升城市居民生活質量。實現這一目標，當然也受到財政的約束，關鍵是城市財政是否平衡且可持續。

在收入端，城市運營主體要通過盤活城市資產，厚植產業稅源、提升融資能力等多種途徑提升城市財力；在支出端，要更加量入為出，優化支出結構，提升支出效率，精準投資于產業升級和擴大城市收入的領域，更高效地提升公共服務能力，實現經濟效益、社會效益、環境效益的全面提升。

主體和對象是誰

城市運營必須遵從市場機制，城市運營的主體也必然是包含政府、企業、市民等在內的多元主體。

由于我國城市政府在城市資源配置中，尤其是土地和空間資源配置，以及基礎設施和公共服務等供給中起主導作用，并通過相應的法律規范和政策支持為企業發展提供了較強的引導和支撐，因此城市政府在城市運營中起著主導作用。當然，我國各層級政府的核心目標和主要任務仍有所區別，城市運營的重點將會有所不同，城市運營也必須協調好各層級政府間的關系。

而要更好地盤活城市資產、優化要素配置，政府必須借助企業與市場的力量，城市運營商是政府與市場間不可缺少的中間環節。

城市運營商既可以是政府的平臺公司，也可以是市場化的投資企業或專業化的運營機構，往往是城市運營資產的所有者、使用者或托管方，其角色不同于高速城鎮化階段的開發商，而是更多地偏向于資產管理者、優化要素者或城市發展增信平臺，通過城市資產和要素的優化配置，或更好地引入金融機構對城市資產提供融資，推動資產品質提升，提升城市競爭力。

在微觀層面，城市資產擁有者也是城市運營的重要組成部分。同時，城市運營的根本目的是服務于市民，市民自身也必然是城市運營的重要主體。

從城市運營的對象來看，既包括有形的土地、基礎設施等“硬資產”，也包括人力資本、科技資產、營商環境等“軟資產”。在新時代開展城市運營，應更多地從城市“硬資產”中的存量資產入手，通過運營變存量為流量，以增加城市的“軟資產”，從而通過運營性收益實現可持續發展。

更深層次地看，城市運營本質是運營主體通過市場化途徑優化城市資源和要素配置，從而提高城市發展效率。

因此，新時代城市運營的對象可在土地、資本、勞動力三要素的基礎上進一步深化，結合當前創新發展的需要和數字時代的特點，進一步充實到產業、創新和數字領域。城市運營是多元主體對“人、地、財、產、技、數”等對象的優化配置。

人是城市發展的出發點和目標，城市發展必須堅持以人民為中心的發展思想。在城市運營中，“人”既體現為人口、勞動力和人才在發展中的極端重要性，更體現為滿足人民美好生活向往是城市發展的最終目標，城市運營應在財力約束條件下，提升城市公共服務能力和效率，對人均指標進行投入產出評估，并提出改善建議。

土地仍是當前城市運營的核心資產。城市運營既要汲取“土地財政”和“土地金融”的優點，也要評估、化解由此引發的債務風險，并創新市場機制對城市土地資源利用方式和土地資本交易模式進行優化，從依賴土地財政的單次高回報收益轉為以債券、基礎設施領域不動產投資信托基金模式和股權投資等多種融資途徑，引入社會資本，聯合開發方、運營方、資金方，助力實現城市土地資源配置和效益的最大化。

資本是城市發展的動力，也是城市運營的關鍵領域。提升城市資本運營能力，既要優化城市資產結構，創造良好的營商環境，提升城市對資本的吸引力，尤其是加強政府引導資金帶動社會資本投入的能力。同時也要制定符合比較優勢的發展戰略，投資于能產生更大收益的城市發展領域，從而形成城市投融資的良性循環，提升城市財政的穩定性和城市的融資能力。

產業化是與城鎮化共同推進現代化的重要支撐。城市對人口的吸引和聚集主要是通過產業發展和集聚而實現的。城市高質量發展的基礎是產業升級和人民收入水平提升。在城市運營領域，產業發展水平與稅收直接相關，產業投資情況與城市債務有著密切聯系，而產業發展所需要的基礎設施和人力資本、科技資產、生態條件、開放環境等，也需要通過城市運營不斷提升，形成要素結構升級與產業結構升級相互促進的良性循環。

其中，創新是發展的第一動力，技術是推動產業升級的關鍵要素。城市運營既要不斷地提升城市人力資本和科技資產等“軟資產”的質量，同時也要根據城市的發展階段和產業特點，優化支出結構，著重提升科創投入效率。

在數字經濟時代，數據既是重要的城市資產，也是城市運營的重要保障。面對城市這一有機系統，傳統的決策方法和管理模式已經難以支撐，基于大數據、物聯網，以人工智能輔助管理的模式和決策方法，則可以有效輔助決策者系統優化難題，完善城市運營工作。

四大關鍵環節

城市運營過程包括穩定城市收入、優化要素配置、盤活城市資產、提升民生服務等關鍵環節。

首先，“穩定收入”是城市運營的基礎。可持續的收入是確保城市政府和專業運營商開展城市運營相關工作的根本條件。隨著“土地財政”和“土地金融”發展模式遇到瓶頸，當前首先應穩定城市稅收收入，拓展“土地金融”以外的綜合融資渠道，積極培育資產收入、運營收入，從依靠土地使用權轉讓的一次性收入，向獲取可持續城市運營現金流轉型。

其次，“優化要素”是城市運營的關鍵。城市運營的本質是通過良好的治理以優化要素配置，為城市高質量發展提供動能的人力、金融、土地、技術和數據等關鍵要素，更好助推城市經濟持續增長。充分挖掘各大要素使用效率和資源潛力，通過有限的財政投入，帶動社會資本投資，從而提高要素質量，增強城市競爭力。

第三，“盤活資產”是當前城市運營的主要途徑。這既包括通過維護并不斷提升高速城鎮化階段積累的土地、基礎設施等巨量存量資產價值，并通過運營資產形成穩定收益，也包括降低融資成本、提供優良的綠色生態環境和營商環境、商譽口碑等無形資產。

最后，“服務民生”是城市運營的最終目的。“人民城市為人民”，社會主義城市建設的最終目的是更好的服務市民，讓生活更美好，并最終實現人的現代化。但隨著城市分化加劇，并非每一個城市都可以廣泛地增開財源，或培育足夠優質可以運營的資產，在現行財稅制度下，很多中小城市要通過中央財政轉移支付才能保運轉，保穩定。因此，量入為出，提高支出和服務效率，產生更好的公共服務效益，是城市運營的應有之義。

既有普遍規律，更需要因地制宜

城市運營的方法論既有普遍規律，具有可推廣可復制的價值，但隨著新時代我國城市間分化日益顯著，在城市運營總體框架上仍應遵循因地制宜的原則，根據城市不同發展階段調整城市運營的重點。

發展階段較高的城市、尤其是中心城市是我國現代化建設和科技創新、產業升級的龍頭，城市財政相對健康、信用等級較高，金融、人才和科技資產等“軟資產”高度集聚，且基礎設施等“硬資產”一般都比較完善。因此，中心城市的“軟資產”對城市發展的作用相較于“硬資產”更加重要，城市運營的重點是針對性的完善人才、科技、金融的短板，破解發展的要素瓶頸，提高要素的產出效率，使之與創新發展需要和產業升級需求相匹配、相適應。

而與之相對比的，當前我國發展階段較低的中小城市往往產業基礎薄弱，公共服務和基礎設施不夠完善或服務質量不高，還缺乏對“軟資產”的吸引力，其自身可能也已經進入到存量發展，甚至收縮發展階段。因此其城市運營的可用措施相對較少，不宜再通過超額負債盲目的鋪攤子、上項目，更應該量入為出，精挑細選，找準投資重點，創造與之相應適應的基礎設施和營商環境，形成特色產業體系，打造單項冠軍、單項品牌。

不同發展階段城市因其發展重點不同，支出結構的差異更大，考察支出效率的領域也應有所不同。

在發展階段較高的城市中，研發資金需要更多投入于基礎研發領域以發明新技術、新產品、新業態，研發支出成果應重點考察論文數、專利數等；但在發展階段較低的城市中，則應更多地考察創新的轉化能力，如高新技術企業數量等。

在綠色發展領域，各城市都應保持較好的生態和人居環境，降低污染物排放和碳排放的總量和強度。但在發展階段較高的城市中，綠色發展投入還應更多考察綠色技術和綠色產業的發展。

在開放發展領域，發展階段較高的城市需要更多地將開放重點專項資金、人才、技術等要素市場開放，而發展階段較低的城市仍應將重點放在產品和服務出口領域。

城市營運是進入到新型城鎮化發展階段，更好建設“人民城市”的新課題。黨的十八大以來，不少城市在不同領域進行了一系列有益的探索實踐，形成了一些普遍規律，也有不少試點經驗。對于各城市各地方而言，開展城市運營也不應盲目的“照方抓藥”，而應該按照城市發展階段，選擇與自身發階段相近、資源稟賦條件相似的標桿城市和標桿領域的經驗做法予以學習，并結合自身發展特點，在“干中學”的過程中因地制宜的發展適合自身的城市運營之路。這樣既能提升本地的吸引力、競爭力，也能不斷探索、豐富和優化城市運營新路徑，共同提高我國城市治理水平，為高質量發展提供更好載體，為人民提供更多美好生活，為中國式現代化的實現提供更大支撐。

（作者單位：國研經濟研究院）