安徽為何下這盤“大棋”

安徽，又有新行動。

7月11日，安徽在省域副中心城市蕪湖市召開了一場重要會議——全省城市功能品質活力提升工作推進會。

這是安徽為推動城市高質量發展而下的一盤“大棋”，旨在系統推進城市內涵式發展，協同打造高質量發展、高顏值生態、高效能治理、高品質生活、高水平安全的城市空間，加快建設具有安徽特色的宜居韌性智慧現代化城市。

這盤“大棋”，有何深意？

“四問”安徽

要回答這個問題，我們先要回答下面的“四問”。

2023年，安徽經濟總量排在全國第11位，經濟百強城市數量為何還不如排名靠后的江西？

在5000億至10000億元區間，安徽為什么會出現城市“斷檔”的現象？

省域副中心城市蕪湖，經濟總量全省第二，為何與江蘇省排名最后一位的連云港不相上下？

合肥之后，誰是安徽下一個大城市？

外界在問，安徽也在問。“四問”的背后是安徽城市發展的差距。

從經濟實力來看，安徽城市在排行榜上并不亮眼。

在2023年中國經濟百強城市排行榜上，安徽只有4市入圍，排在全國第11位，低于江蘇、山東、廣東、浙江、湖北、湖南、河南、福建、江西、河北。

從具體排位來看，除了合肥躋身中國城市GDP20強之外，其余3市都排名靠后，蕪湖位居第61位，滁州位居第90位，阜陽位居第100位。

從長三角來看，與蘇浙相比，安徽城市發展差距較為明顯。江蘇是唯一所有地市都躋身中國城市經濟100強的省份，也是唯一一個所有地市經濟都突破4000億元的省份，體現了市域經濟的相對均衡。

在江蘇“十三太保”中，GDP最低的連云港，若放在安徽，能排在第三位，與蕪湖市只有377.5億元的差距。

浙江同樣不遑多讓，11座城市有8座躋身中國城市經濟100強。2023年經濟總量最低的麗水市，為1964.4億元，高于安徽宣城等6市。

在2023年長三角41市GDP排名中，前20名中只有合肥一座城市，而在后10名中有8個是安徽城市。

從中部地區來看，安徽城市發展也不突出。湖南、河南、江西四省都有5市躋身中國城市經濟100強。湖北雖只有3市進入，但排名都相對靠前，武漢排在第9位，襄陽排在第48位，宜昌排在第49位。

這也揭示了安徽除合肥外，其他城市實力不強，體量不大。“外界關注的目光更多的是投向省會合肥。省會合肥貢獻了安徽經濟的最多增量，創造了后發趕超的諸多經驗，但作為一個有著6100多萬常住人口的省份，安徽整體的崛起需要培育更多增長極。”華東師范大學城市發展研究院院長曾剛分析說。

從城市結構來看，安徽城市發展不均衡，呈現典型的省會城市“一城獨大”現象。

2023年，安徽經濟總量為4.71萬億元，合肥經濟總量為1.27萬億，占全省經濟總量約27%。在省會之后，安徽GDP前五的其他城市分別為蕪湖、滁州、阜陽、安慶，GDP總量分別為4741億元、3782億元、3323億元和2873億元。由此可見，5000億至10000億元區間的城市出現“斷檔”。

一般來說，經濟大省都擁有實力強、影響力大的第二城甚至第三城，這些城市都是外界公認的“大城市”。比如，江蘇擁有5座萬億城市，廣東擁有4座，山東擁有3座，浙江、福建分別擁有2座，并且這些省份都形成了接續沖刺萬億城市的后備力量。

而安徽省域副中心蕪湖，雖為安徽經濟“第二城”，但2023年的經濟總量還不到5000億元，且不說與長三角省份相比，放在中部地區，也落于襄陽、宜昌、洛陽、岳陽等省域副中心城市。

從活力上來看，安徽城市也還存在一定的差距。

國研經濟研究院根據城市發展活力和發展水平相關指標，將296個地級市分成不同的發展等級，在城市I+級、I級、II級中，安徽僅有合肥一市進入II級，蕪湖排在III級的最后一位，馬鞍山、滁州、蚌埠和安慶市排在IV級，其他城市都在IV級以下。

最后從衡量大城市的關鍵指標城區人口來看，安徽城市規模普遍偏小。

根據國務院對城市規模的劃分，城區人口300萬以上為大城市，500萬以上為特大城市，1000萬以上為超大城市。

而安徽，除合肥城區人口突破500萬之外，其他都不高于300萬，更是有7座城市少于100萬。

相較而言，廣東、江蘇、山東、浙江等經濟強省多數地級市人口都在300萬以上，城區人口也在100萬以上。

更重要的是，在快速城市化過程中，安徽城市建設重規模擴張、輕內涵發展以及由此帶來的規劃建設治理中的諸多問題，都亟待解決。

當然，在看到差距和短板的同時，我們也要看到安徽城市發展的成效。過去十年，安徽全省的城鎮化率明顯提升，從47.9%提高到61.5%，建成區面積增長1.6倍，全省60%左右的常住人口、70%左右的優質公共服務資源、80%左右的經濟總量和90%以上的科技創新活動，都集中在城市。

隨著城市能級提升，安徽16個市的全國經濟排名全部提升，成為高質量發展的主支撐和主引擎。有智庫梳理發現，2010-2021年間，中國經濟排名上升最快的十個城市，安徽就占3個，分別為滁州、阜陽和蕪湖。

站在新起點上，面對城市發展的短板和差距，安徽如何破解這“四問”？在資源有限的情況下，怎樣實現功能與品質之間的“適配”，進而走出一條城市發展新路？

為何聚焦城市功能品質活力的主題

安徽清醒地認識到，在經濟發展方式深刻變革的今天，城市外延式擴張的模式已難以為繼，推動城市內涵式發展已迫在眉睫、勢在必行。

從國家來看，黨中央歷來高度重視城市工作，黨的十八大以來，中央先后召開了中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議。特別是習近平總書記作出了“一個尊重、五個統籌”的重大部署，為做好新時代城市工作提供了根本遵循。

其中，提升生活質量、轉變城市發展方式、解決城市病等突出問題和提升城市競爭力，是推動城市發展的題中之義，也是安徽為何要聚焦城市功能品質活力提升主題的原因。

在提升人民生活質量上，這些年安徽在民生領域取得很大成效，但對標人民對高品質生活的需求，教育、醫療還存在短板，特別是在人口基數大的皖北地區。

推進城市功能品質活力提升行動，就是要擴大優質資源供給，通過完善城市功能、提升城市品質，努力創造宜業宜居宜游的良好環境，讓人民有更多獲得感。

在轉變城市發展方式上，長期以來，一些地方在規劃建設上重外延、輕內涵，發展方式粗放，盲目追求規模擴張，帶來了很多問題。

由此，內涵式發展成為破題關鍵，那什么是內涵式發展？

就是城市發展從過去的規模擴張向質量提升轉變，更加注重城市更新，從過去外延擴張、大拆大建轉向完善功能、提升品質、增強活力上來；更加注重創新驅動，讓城市增長從過去主要依靠投資驅動、土地等要素驅動轉向主要依靠科技創新、產業創新和人的素質提升上來；更加注重治理體系和治理能力的現代化，尤其是把握好政府和市場的關系，提升資源配置效率，推動城市走上高質量發展的新路子。

在解決城市病等突出問題上，就是要堅持問題導向、系統思維，找到交通擁堵、停車困難、城市慢行空間品質不優等問題背后的深層次原因，精準施策、對癥下藥，真正讓城市功能品質匹配上人民群眾對美好生活的需求。

在提升城市競爭力上，可以增強城市對資源要素的集聚力、配置力，關鍵是做好城市“運營前置”，增強發展內生動能，實現城市投入產出的良性循環。

那么應怎樣理解城市功能、品質、活力之間的內在邏輯。

有什么樣的內在邏輯

為了想清說透干實這件事，安徽歷經了兩年多的調研和謀劃。

早在2021年，在安徽蚌埠市舉行“全省推動皖北地區高質量發展大會”時，一些問題就已經縈繞在省政府一些負責同志的腦海中。

特別是相關部門針對皖北振興形成59篇論文，使得這些問題逐漸明晰。其中一個關鍵是，皖北地區六市作為全省的欠發達地區，是否將來都要發展成類似合肥那樣的大城市？

城市的功能、品質和活力從何而來？三者可以用什么概念貫通起來？

安徽給出了答案。

所謂城市功能，主要體現在服務于人的集聚、產業集聚，提供各類生產性和生活性服務業以及公共服務的能力。

這些功能，為一個城市的物質流、人才流、資金流、信息流的匯聚耦合提供必要支持，從而提升配置效率，孕育新的組合和業態。

城市品質就是城市功能的優良程度和匹配程度。但并不是城市功能越全、越高端越好，重要的是要適配人和產業發展的需求。

城市活力是指通過城市功能品質的提升，形成對人才、資本、技術、信息等要素的集聚力、配置力。

只有把三者統籌起來，才能實現城市的高質量發展，概括起來說有六點。

第一，城市發展的動力源核心在產業，有了產業就有就業，就有人口的集聚，這是城市最基礎的功能。

第二，從集聚產業到集聚人口，關鍵要增強城市服務產業發展和人的全面發展的功能。

第三，城市功能是否完善，在于各種功能能否適配生產生活需要，這反映著城市的品質。

第四，衡量城市功能品質的一個最重要標準，是城市是否具有活力，也就是能否形成對各種要素資源的集聚力、配置力。

第五，提升城市規劃建設治理水平，必須遵循城市發展規律，聚焦提升城市功能品質，增強城市發展活力和競爭力。

第六，城市發展必須走出高投入、高負債、規模擴張的老路，通過城市運營，走上內涵式、可持續發展的新路。

這六點是安徽開展城市功能品質活力提升行動的基本邏輯。在此邏輯下，安徽開展城市功能品質活力提升行動，將把增強要素集聚力、配置力作為核心導向，緊緊抓住影響人才、資本、技術等要素流動和配置的關鍵變量，用活力和競爭力的目標來推動城市功能如何完善、品質如何提高。

一個典型案例便是合肥。

2023年，合肥新增常住人口21.9萬人、居全國首位；新增就業參保大學生突破35萬人，新增進站博士后949人，集聚高層次人才1.9萬人。

這種現象背后的原因，是合肥圍繞“創新的天地”，全域構建科創空間，不斷優化科技服務功能，持續打造良好的創新和產業生態，推動了各種要素的快速集聚，實現城市高質量發展。

同時，安徽將把人、產、城互促共進作為基本路徑，堅持以人為核心、以產業為重點，將人、產、城作為一個整體進行系統謀劃和推進；把實現城市內涵式發展作為關鍵策略，全過程運用經營性理念，拓寬社會資本參與渠道，不斷提高各種要素資源互動增值、投資回報的能力，最終實現城市投入產出的良性循環。

那么，怎樣以內涵式發展的理念引領城市功能品質活力提升？

內涵式發展之路怎樣走

回答這個問題前，我們先來看看一線城市的定位：

北京的定位——全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。

上海的定位——經濟中心、金融中心、貿易中心、航運中心、科技創新中心，建設社會主義現代化國際大都市。

深圳的定位——全國經濟中心城市，努力成為具有世界影響力的創新創意之都。

每座城市都有不同的發展定位，而不同的定位又會影響著城市資源配置、建設發展的方向和重點。

這也揭示出，一座城市發展首先要明確發展定位，這是確定城市能否內涵式發展的“第一粒扣子”。

如何科學確定城市定位，最重要的是要從實際出發，根據自身的資源稟賦、人口規模、產業基礎等條件，認真分析、精準確定城市發展的目標方向，所需的功能單元、功能要件以及相適應的資源要素等。

比如，浙江慈溪著眼“家電之都”、余姚專攻智能制造，綜合實力都躋身了全國百強縣市，正在成為特色鮮明的功能性節點城市。安徽寧國聚焦打造汽車零部件、耐磨鑄件等產業，孕育出中鼎等一批民營企業百強和8家上市公司。

這充分說明，城市發展只要找到“以自己為原點的坐標”，瞄準定位、持久用力，都能大有作為。

其次，突出運營前置，系統增強城市可持續發展能力。

什么是運營前置？就是城市建設發展從策劃、規劃、設計開始，全過程樹立經營理念，并全流程一體化推進。

過去，一些城市發展中往往是重建設、輕運維，顧頭不顧尾，導致建設完成后很快就陷入難以為繼的循環怪圈。

提升城市運營能力，就要破解此問題，以市場化機制優化城市資源和要素配置，推動形成內生增長動力。

第三，樹立生態理念，著力強化城市產業發展功能。

產業是城市發展的動力源，產業功能是城市功能的“牛鼻子”，關鍵是要圍繞推動產業集聚發展、做強做大，注重提升產業發展所需的科技、人才等要素資源集聚、配置水平，讓城市內涵式發展落實在產業高質量發展上。

一個城市要增強產業發展功能，首要是選準產業方向，沿著“龍頭企業—產業鏈—產業集群—產業生態”的發展路徑，持之以恒做強做大。

比如在安慶市的潛山源潭鎮，堅持久久為功發展特色制刷產業，刷業規模國內第一，環衛刷、工業刷、民用刷分別占國內市場份額90%、70%、30%，遠銷全球70多個國家。

第四，堅持以人為本，著力增強優質公共服務供給。

推進內涵式發展，就要圍繞人的品質化、多元化、個性化需求，優化公共服務資源配置，特別是強化醫療、教育領域的城市公共服務功能，滿足城市創新創業者需求，聚焦群眾對更安全、更便捷生活的需求，加強韌性城市建設，擴大優質公共服務資源供給，更好滿足人民群眾高品質生活需求。

第五，著眼科學統籌，有效提升城市投資效率。

建設城市，關鍵是要把城市發展作為一個系統，善于算大賬、算全局賬，算綜合賬、算長遠賬，力求做到少花錢、多辦事，花小錢、辦大事，不花錢也能辦成事，通過科學運營推動城市投入產出良性循環、內涵式發展。

這就需要算好全生命周期綜合平衡賬，不只是單個更新項目的資金收支平衡，而是整個片區、不同片區之間甚至是整個城市的統籌平衡，是經濟、社會、生態、文化等多維價值的動態平衡。

第六，暢通多元渠道，積極拓展社會資本參與空間。

在當前政府投入有限的情況下，城市功能品質活力提升要更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，拓展社會資本參與空間，充分調動央企國企、民企、平臺公司、金融機構等社會主體參與城市發展的積極性。“在投融資模式上，政府投資投向要更加精準，方式要更加有效，市場化融資要加強項目策劃，構建清晰的收益回報機制。”安徽省發改委主任陳軍分析認為。

當然，安徽開展城市功能品質活力提升行動，絕不是掀起新一輪城市建設熱潮，所有項目都要算好資金來源賬、投入產出賬，嚴格控制地方政府債務風險。

最后是“融圈進群”，積極拓寬城市開放格局。

在都市圈加速發展的大邏輯下，“融圈進群”越來越成為趨勢。安徽是唯一被長三角一體化發展、長江經濟帶發展、中部地區崛起等重大國家戰略覆蓋的省份，每個市都要在重大國家戰略中，找到自身的比較優勢和發展定位，積極打造分工合理、優勢互補、各具特色的功能節點城市。

“實施好這項重大行動，如同解多元多次方程，必須系統性、整體性、協同性推進。”為下好這盤“大棋”，安徽研究提出了一套工作推進機制，建立起省級統籌、部門協同、市縣為主的推進機制，構建活力目標導向的科學評價體系，創新場景引領、要素資源對接、優質功能導入等機制，久久為功，必有收獲。

安徽的這盤“大棋”，正越發精彩。