招商之變的三重透視

地方招商，變了！

今年8月1日，《公平競爭審查條例》正式實施，標志著地方政府招商掀開新一頁。

實際上，早在1個半月前，中國政府網就已公布了《條例》全文，備受關注的一條是：沒有法律法規依據或未經國務院批準，不得給予特定經營者稅收優惠；不得給予選擇性、差異化的財政獎勵或補貼。

此前的7月18日，二十屆三中全會提出，規范地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為。7月30日，中共中央政治局會議明確要求，防止“內卷式”惡性競爭。

這一連串密集出臺的政策標志著，以往作為招商引資重要手段的稅收優惠、財政補貼以及超低地價等，將退出歷史舞臺。

地方招商為什么變了？變化的重點在哪里？變化之后地方招商該怎么辦？

內卷式的“零和博弈”

你知道“劇場效應”嗎？

一群人在劇場看戲，開始大家都坐著，突然有人站了起來，擋住了視線，為了能看到舞臺，漸漸大家都跟著站了起來。

在一些業內人士看來，過去的地方招商普遍存在“劇場效應”。

長期以來，地方政府在招商引資中，通過政策比拼的激烈競爭，引進了一些項目，有效激發了市場活力，促進了經濟的快速增長。

然而，隨著競爭的愈演愈烈，一些地方政府為了爭奪項目，不斷加碼招商優惠政策，互挖存量企業，互相內耗，滋生出了政策無效耗損、“超常規優惠”等問題。這些行為不僅加劇了地方負擔，更助長部分企業的“短期套利”心態，最終也沒有帶來地方經濟的高質量發展。

一個典型的例子便是霍爾果斯。

2017年，霍爾果斯可以說是一夜“暴富”。這一年，霍爾果斯新登記注冊各類市場主體14472戶、注冊資本（金）2015億元，同比分別增長高達341.6%、288%。

特別是影視類、文化類企業呈現爆發式增長。2017年4月，霍爾果斯僅有600余家影視公司，到了2018年4月，迅速增長到1600多家，僅僅一年時間，就增長了1000多家。

霍爾果斯之所以能吸引到如此多的影視公司“落戶”，靠的正是力度罕見的稅收優惠政策。然而，這卻并沒有推動霍爾果斯經濟快速發展，反而這些企業借由優惠政策轉移大量盈利，使得霍爾果斯稅收流失嚴重。

霍爾果斯現象的背后，折射出的是過去一段時間以來的招商引資“亂象”。

審計署于2023年底披露，有55個地區違規或變相返還稅收或土地出讓金等225 億元。

2024年，審計署重點工作之一就是深入揭示一些地方招商引資中違規出臺“小政策”、形成“稅收洼地”等問題，嚴肅查處違規返稅亂象。

地方上同樣如此。

今年以來，多個省份陸續公開了2023年當地預算執行和其他財政收支審計工作報告（下稱“審計報告”），在肯定地方招商引資積極作用的同時，也指出存在的一些問題，其中就包括違規給予土地出讓、財政獎補、與稅收掛鉤的財政返還等優惠政策。

比如，湖南審計報告稱，3個市本級9個縣違規出臺土地出讓、財政獎補等優惠政策，通過向民營企業墊資或變相返還等方式給予招商優惠，其中向未達履約條件的企業提前兌現獎補資金2.87億元。

云南審計報告指出，1個市、1個縣和2個高新區管委會違規自定政策給予企業與稅收掛鉤的財政性獎勵，兌付資金2.77億元。

從實際效果來看，這種招商引資雖有短期經濟效益，但卻擾亂了市場秩序，形成惡性的招商引資競爭，嚴重沖擊了全國統一大市場的建設。

更嚴重的是，由于地方給予的大量“優惠”政策，一些企業甚至專門干起了“撿漏生意”，這些企業被稱為“候鳥企業”。

“這類企業就像候鳥一樣在各地間短暫遷徙，不做實業，只為賺取補助，這既無法帶動當地就業，也無法帶來真正的稅收，一旦搬遷，甚至還造成地方的損失。”

此外，不少地方為了搶抓新能源汽車、光伏等熱門新興產業賽道的“風口”，在招商引資時不顧自身資源稟賦、產業基礎和人才因素，開出過度優惠、不符合當地實際的條件上馬，導致產業同質化，陷入一場內卷式的“零和博弈”。

這一切，隨著《條例》的出臺和全國統一大市場建設的深入推進，都將成為過去式。

變在哪

實際上，面對招商引資之變，從今年初開始，各地就陸續有了新動作。

今年2月，湖南推出進一步強化招商引資工作的政策措施，一個重要變化是，推動以獎補政策吸引客商投資的“釣魚式”招商模式，向平臺招商模式轉變。

6月，廣州發布“招商引資20條”，被視為廣州市招商引資的重大革新，其中一條就是統籌政策協同，嚴禁各區“政策比價”。

同月，上海市發布《上海市招商整改任務清單“二十條”》，要求立即清理與稅收掛鉤的產業扶持政策，全面禁止“稅收優惠政策”招商行為等。

8月，《條例》正式實施以來，浙江、山東、江蘇等多個省份都開始撤銷招商部門，轉而成立招商公司。

9月，廣東省汕頭市濠江區政府辦公室官宣廢止《汕頭市濠江區促進重點產業發展若干優惠政策》。

……

這些都是地方政府應對招商變化的生動縮影。

梳理發現，在建設全國統一大市場要求下，地方招商已經開啟了變道。來自麗水開放大學的林靜在經過調研后認為，新招商引資政策呈現出很多新特點。

一是在比拼重點上，從“優惠政策”向“優越環境”轉變。長期以來，地方政府招商引資比拼重點是比拼政策，如財政獎補、稅收返還、土地優惠等。這些政策雖然促進了地方經濟發展，但也帶來了許多弊端，不僅加劇了地方負擔，也不利于地方經濟的高質量發展。

在新的招商引資政策導向下，將促進地方招商引資策略轉到營商環境優化建設上。哪個地方能為企業提供一流的營商環境，哪個區域將成為企業樂于集聚的地方，優越營商環境將成為吸引投資的關鍵因素。

二是在招商方式上，從“行政主導”向“政企協同”轉變。以往政府在招商引資方面發揮著主導性角色，政府通過設立招商引資部門、打造招商引資隊伍等方式，開展全方位招商。

在新招商引資政策下，政府與市場協同開展招商將成為趨勢。政府將繼續發揮在招商引資過程中的指導作用，通過設置更靈活的機制，如整合招商部門，設立產業基金等，發揮政府在招商引資過程中的有為作用。

同時，更注重充分發揮企業在招商引資方面的作用，如合肥依托國有產投基金，圍繞上下游產業鏈，吸引企業入駐，逐漸形成產業集群效應，特別是邀請鏈主企業來管理“新一代信息技術產業母基金”和“新能源汽車產業母基金”等產業基金，實現市場化招商。

三是在招商部門上，從“各級各類”向“專業專類”轉變。作為地方發展經濟的重要手段，各地都對招商引資非常重視，政府不同層級都設立了招商職能部門，開展“全民招商”。

在新招商引資政策下，各地紛紛對招商引資部門進行整合，促進招商引資更加向專業化、精準化方向轉變。

比如，上海建立“1+6+20+X”的招商工作體系。具體來說，“1”即構建一個統一的招商引資平臺或機制，提供一個綜合性的服務窗口，以便更有效地吸引和對接投資。“6”即代表六個重點發展的產業或領域。“20”即20項具體的招商引資措施或政策，這些措施和政策是為了優化投資環境，降低投資門檻，提高投資吸引力。“X”代表根據實際情況和市場需求，可以靈活調整的額外措施或政策。通過構建新的招商工作體系，強化不同層級間的協同，以及招商和企業服務全鏈條的貫通。

招商依然是推動各地經濟發展的重要一環，在建設全國統一大市場的背景下，招商之變將隨著時間推進而產生更深遠的影響。

一道“必答題”

面對這樣的新形勢，地方政府靠什么才能贏得更多企業家的青睞？這是所有地方政府都面臨的一道“必答題”。

以變應變，首先是思維之變。打破不公平的稅收優惠，已經歷了很長時間的努力，但一直沒有完全落地實施，各地拼稅收、低地價依然流行，破環了公平競爭。

在以往“稅收獎補式”招商中，很多地方不僅沒能“招龍引鳳”，反而是讓投機的“候鳥型”“馬甲型”企業鉆了優惠政策的空子，給當地政府增添了許多麻煩，因而飽受詬病。

公平競爭是市場經濟的基本原則，也是建設全國統一大市場的必然要求，各級地方政府都必須充分認識到改變的發生及其帶來的深層影響，及早做好準備。

其次是服務為本。各級政府要把過去想盡辦法形成的“優惠政策洼地”打造成“營商服務高地”，建設公平、法治的一流營商環境是最好的服務。好的營商環境是生產力，也是競爭力，只有通過最佳服務，才能真正實現城市與企業的雙向奔赴、相互賦能。

今年8月，湖南省發布了《招商引資正面清單》，共14條，這是全國省級層面發布的首份針對招商引資的指導性清單，目的是加強對基層招商引資工作的正面引導，盡快順應新形勢、適應新常態，力爭在新一輪招商生態變革和優勝劣汰中搶抓機遇、乘勢而上。

其中，《清單》明確指出，推動出臺《湖南省優化營商環境條例》，持續推進數字政務建設和“高效辦成一件事”改革，常態化開展“走找想促”“三送三解三優”行動。

但一流營商環境不是靠喊口號說出來的，而是實實在在干出來的。

誰來干？關鍵靠干部。

湖南省《招商引資正面清單》特別強調，要加強招商能力培養，新形勢下的招商干部，不僅要懂招商，還要懂產業、懂資本運作，能夠實現與企業的同頻共振，在一個頻道上對話。

提升招商能力，一個重要方面是創新招商引資手法，不斷豐富招商“工具箱”，基金招商、產業鏈招商、訂單招商、園區招商等，都可以成為吸引優質項目落地的方式。

尤為值得一提的是，各地普遍性選擇是基金招商，以合肥、深圳為典型的“以投帶引”已傳遍全國。告別以稅引商時代，作為“資本招商”的重要載體——政府引導基金將迎來新一波爆發。

今年6月，北京落地了4支共計500億元產業投資基金；上海發布了三大先導產業母基金，總規模1000億元。另據有的投資機構反應，早在今年春節過后，很多投資類機構就已行動起來，紛紛下沉到市縣一級的引導基金組建中。

招商比拼背后，是各地爭搶新興產業的迫切心情溢于言表。但除去給予優惠政策，各地各級政府必須構建招商引資服務新優勢，才能在“新招商時代”贏得更多企業家青睞。

這是地方政府必須作答，而且是必須答好的一道“必答題”。