特大鎮崛起與小縣收縮的背后

在中國城市化進程的宏偉畫卷上，特大鎮崛起與人口小縣收縮，構成了一幅對比鮮明的圖景。隨著經濟的蓬勃發展，一些鄉鎮的經濟實力和人口規模已超越許多小城市；而另一邊，人口流失和產業衰退，則讓一些縣面臨“空心化”的挑戰。兩種截然不同現象的背后，隱藏著怎樣的邏輯和趨勢？

特大鎮迎來發展轉折點

今年8月，民政部網站發布了區劃地名司司長劉濤的署名文章。文中提出“研究特大鎮設市的新路徑、新模式，打造縣域經濟增長點”，并圍繞黨的二十屆三中全會的決定內容，對區劃調整方面進行了深入剖析及未來走向規劃。

特大鎮的改革呼聲由來已久。隨著中國經濟的快速發展，許多鄉鎮憑借強大的經濟實力和龐大的人口規模脫穎而出，成為了“特大鎮”。這些特大鎮不僅在GDP總量上超過許多縣域，甚至一些經濟強鎮的GDP已突破千億大關。要知道，在我國2800多個縣區中，GDP超過1000億的縣不到60個。

例如，佛山的獅山鎮是全國第一個“千億鎮”，早在2017年GDP就突破千億，2023年達1370億元，規上工業總產值4689.51億元。七大支柱產業中，汽車整車及零部件制造、有色金屬2個產業年產值超千億，其他5個產業年產值超百億。

同樣在佛山的北滘鎮，在2022年GDP突破1000億元大關，成為廣東第二個“千億鎮”。北滘擁有全球規模最大、最齊全的白色家電全產業鏈和小家電產品集群。還有東莞的長安鎮，是中國手機制造中心，2023年GDP逼近千億，OPPO、vivo都落戶于此，但在行政體系上還只是鎮域。

盡管這些鎮的人口和經濟實力已超越許多小城市，但它們的行政編制也只能按照鄉鎮對待，在財權、地權、事權和人事權等方面，都受到嚴重限制。舉例來說，鎮政府在開發新項目時需要層層審批，無法根據自身的經濟發展需求快速決策，進而影響到招商引資和產業布局的調整，其發展潛力也難以完全釋放。

特大鎮面臨的困局引發了社會各界對“鎮改市”的強烈呼聲。2019年，浙江龍港鎮成為全國首個撤鎮設市的案例。龍港鎮從鎮級直接改為縣級，溫州代管，浙江省直轄。

龍港在“鎮”時期，就位列全國百強鎮第17名，GDP近300億元，常住人口近40萬人，超過許多縣域的體量。在龍港申報撤鎮改市時，當地政府工作人員表示，“我們是市一級的要求，縣一級的工作量，鎮一級的體制，很難運作。媒體經常說小馬拉大車，我看其實是老馬拉火車。”

設市之后，龍港市GDP增長至2023年的409.5億元，經濟增速領跑很多縣域，也在一定程度上說明了，行政級別提升后經濟活力得到釋放。

目前，類似龍港的特大鎮在全國有200多個，其中廣東、江蘇等省的特大鎮數量最多。這些鎮不僅具備經濟發展的基本條件，還因地理位置的優越性，承接了大都市圈的產業轉移，多年的積累下具有強大的經濟基礎和產業鏈優勢，成為區域經濟發展的重要支撐點。

此次劉濤署名文章提到的“特大鎮設市新路徑”，就是旨在通過行政級別的提升和權力擴展，緩解其目前面臨的“責任重，權限少”的尷尬局面。

目前，針對特大鎮的發展，主要有兩條路徑：一是“強鎮擴權”，即在保持鎮級行政級別不變的前提下，賦予特大鎮更多的財權和事權。

廣東東莞的簡政強鎮改革就是其中的典型案例，通過將市級權限下放至鎮一級，東莞的鎮級行政單位獲得了相當于縣級政府的管理權限，使其經濟發展更加自主靈活。然而，“強鎮擴權”雖然可以在短期內緩解部分問題，但從長遠來看，特大鎮的治理問題仍未根本解決。

因此，越來越多的專家建議走另外一條路，就是“撤鎮設市”之路。直接將這些特大鎮升格為縣級市，不僅可以賦予特大鎮更多的自主發展空間，還可以通過行政區劃調整，推動區域經濟協調發展。

不過，雖然“鎮改市”是特大鎮發展的必然路徑，但實施起來卻非常復雜。

首先，行政區劃的調整涉及到縣域利益的再分配。例如，如果某一特大鎮從原有的縣域中分割出來，原本需要上繳的大部分財政收入就沒有了，原有縣域的發展將受到巨大影響，公共服務體系也可能被徹底重構等等，這必定會引發地方政府的抵觸情緒。

此外，設市后的特大鎮如何與周邊城市群協同發展，也是一個亟待解決的問題。

所以近兩年，受“行政區劃總體穩定”政策影響，撤鎮設市、撤縣設區（市）及城市合并等舉措均暫緩。而龍港至今仍為全國唯一鎮改市，其改革模式多年未獲推廣。

但有一點可以明確，特大鎮將在未來的區域經濟發展中扮演更加重要的角色，尤其是在長三角和珠三角這些經濟發達地區。無論是“強鎮擴權”還是“撤鎮設市”，改革的最終目標都是要破解當前的治理困境，順應城市發展的邏輯，釋放特大鎮的發展潛力。

小縣痛苦但必要的收縮

與特大鎮擴權設市形成對比的是，中國正面臨著越來越多的人口小縣收縮的現象。

據2021年第七次全國人口普查數據，約有一半的縣域人口呈現減少趨勢，特別是一些資源型城市和工業化較早的縣域，人口出生率低且外流現象明顯，逐漸演變為“空心縣”。

其中三北地區（東北、華北和西北）受影響最為嚴重。這類縣城通常依賴傳統產業，如煤礦、鋼鐵等，但隨著資源枯竭和產業升級的滯后，經濟增長乏力，年輕人口向沿海發達地區遷移。

在某些縣域，甚至出現了機關單位的在職人員與常住人口比例極度失衡的現象。2019年，山西對全省的小縣城進行了摸底調研，其中一個人口超過13萬的縣，財政供養人員達近6000人，人口與財政供養人員的比例高達22:1。

這種現象在中西部地區的“袖珍小縣”比較普遍。如陜西佛坪縣常住人口不到3萬，但財政供養人員卻超過2000人，嚴重依賴財政轉移支付維持基本運轉，這種模式顯然是不可持續的。

其實，這一現象不僅僅是人口問題，更是產業結構的問題。因為實體經濟的衰退使得人口外流進一步加劇，導致經濟進一步衰退。

不僅中國，全球許多資源枯竭型城市也面臨著類似的困境，我們在以往的文章中也分析過日本夕張市的慘痛教訓。學者丁長發指出，城市發展如同生物體一般，有其生命周期，沒有永遠繁榮的城市。很多三四線人口外流到了一二線城市，那么無論是財政指標還是用地等指標，都要實現“跟人走”，轉移給人口流入多的大城市。關鍵是對于崛起的城市，財政支出、公共服務、用地指標都要跟上，相應的收縮型城市的指標都要壓縮。

因此，人口小縣的機構優化迫在眉睫。自2020年起，山西省率先推動人口小縣的機構改革，通過精簡機構、優化職能，提升治理效能。具體措施包括減少行政部門和領導職數，事業單位編制少于10人的原則上不再設立，縣委、縣政府直屬事業單位不超過10個。

以山西省河曲縣為例，改革后縣級部門的公用經費每年減少1050萬元，財政供養人員支出每年減少1.33億元。這一模式已推廣到全國多個省份如青海、湖南等，成為人口小縣應對收縮的一條有效路徑。

背后的邏輯

過去幾十年，我們看到的是一種“主動分散”的城鎮化趨勢，大大小小的城市通過自身的產業優勢、政策支持等，吸引了大量的人口和資源。

由地方政府主導的投資拉動模式，是以往中國經濟高增長的主要動力。然而，放眼全球，只有經濟集聚發展的大量案例，沒有各地區間經濟均衡發展的成功案例。

因為城市規模越大，創新與生產力都有所提高。當城市達到一定規模時，它不僅能提供更多的機會，還能加速知識和技術的擴散，激發出更多的創新活力。這是自然規律，也是全球眾多城市群如粵港澳大灣區、東京灣區、舊金山硅谷等蓬勃發展的關鍵所在。

2020年10月，中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出：發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。同月，習近平總書記在《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》中強調：增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。

在可見的未來，城市發展將是以中心城市帶動的都市圈和城市群，資源、人口、產業等要素逐步向超大城市匯聚，這種變化可能比我們想象的更快。這不僅是人口流動的必然結果，也是經濟轉型升級的需要。

對于小縣城而言，接受這種收縮的現實，理性應對、優化結構，或是最為明智的選擇。

（作者單位：TOP創新區研究院）