“雙城記”正當(dāng)其時、恰逢其勢

從“以鄰為壑”走向“以鄰為伴”

《決策》：近期，合肥與南京、青島與深圳等城市“組團(tuán)”合唱“雙城記”引發(fā)外界強(qiáng)烈關(guān)注，對此，您有何觀察？

曾剛：受第四次產(chǎn)業(yè)革命的影響，人類開始步入百年未有之大變局的新時代，全球政經(jīng)格局正發(fā)生著巨大變化。 經(jīng)濟(jì)全球化部分被區(qū)域集團(tuán)化替代，國際上區(qū)域性國家聯(lián)合組織、國家內(nèi)部城市群、都市圈等一體化發(fā)展共同體不斷涌現(xiàn)。

從國內(nèi)發(fā)展形勢看，我國內(nèi)部各城市之間關(guān)系從昔日“以鄰為壑”競爭為主，走向今日“以鄰為伴”的方向轉(zhuǎn)變。城市“組團(tuán)”發(fā)展也就成為順應(yīng)時代發(fā)展潮流的智慧之舉。隨著城市核心功能、綜合能級的提升，城市組團(tuán)的范圍也呈現(xiàn)出從省內(nèi)、國內(nèi)走向國際的發(fā)展趨勢。

王樹華：在全球化放緩背景下，全球區(qū)域發(fā)展正掀起區(qū)域一體化的浪潮。經(jīng)過多年來的發(fā)展，我國事實(shí)上已經(jīng)形成了京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)三大城市群為引領(lǐng)的區(qū)域一體化發(fā)展新格局。

然而，區(qū)域一體化雖已成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的共識，但產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、行政壁壘等問題在一定程度上依然存在，跨區(qū)補(bǔ)償、財稅分成等深層次問題仍需完善。

在區(qū)域一體化改革進(jìn)入攻堅(jiān)的關(guān)鍵時期，亟需破除各類體制機(jī)制障礙，以推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向更高水平。城市“組團(tuán)”合唱“雙城記”作為一體化發(fā)展的一種重要空間表現(xiàn)形態(tài)，正當(dāng)其時、恰逢其勢。它有助于強(qiáng)化合作意識、弱化競爭思維、淡化行政邊界、降低交易成本，推動建立區(qū)域發(fā)展共同體，從而有助于提升區(qū)域內(nèi)各市場主體的獲得感。

“破圈”融合發(fā)展

《決策》：從“雙城記”類型來看，有杭州寧波、濟(jì)南青島省內(nèi)“雙子星”聯(lián)動，也有成都重慶、南京合肥跨省聯(lián)動合作，您認(rèn)為這兩種類型存在哪些相似性？又有哪些不同之處？

曾剛：雙核結(jié)構(gòu)符合區(qū)域發(fā)展規(guī)律，省級行政區(qū)內(nèi)深圳與廣州、廈門與福州、寧波與杭州、青島與濟(jì)南、大連與沈陽，類似案例數(shù)不勝數(shù)。然而，跨越省級行政區(qū)界線的雙城互動則是新時期的新嘗試，成都與重慶的互動已經(jīng)通過國家戰(zhàn)略“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”予以確認(rèn)，發(fā)展勢頭不錯。

從城市間合作驅(qū)動因子看，雙城合作可分為上級政府主導(dǎo)型和市場分工型兩種類型。

從相似性方面看，“雙子星”聯(lián)動都具有地理空間鄰近、避免不當(dāng)競爭訴求主觀愿望的有利條件。

從不同之處看，省內(nèi)“雙子星”充分利用我國省級政府強(qiáng)大的行政協(xié)調(diào)能力，而跨省的“雙城記”則主要依靠市場力量，通過跨地域行業(yè)協(xié)會等社會組織來發(fā)揮各自城市的比較優(yōu)勢，追求合作共贏效果，推動雙城合作。

王樹華：“雙城記”式的城市組團(tuán)發(fā)展可以在同一省級行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，也可以在跨省級行政區(qū)域間進(jìn)行，二者有一些共同點(diǎn)，比如：兩種類型的組團(tuán)都是發(fā)生在地理位置毗鄰或相近的兩個城市之間，有助于統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造暢通的交通和能源供應(yīng)體系、相對均衡的公共服務(wù)體系，進(jìn)而培育更加合理的城市層級和功能體系。

第二個共同特征是，兩種類型的組團(tuán)都是在中心城市之間進(jìn)行，兩個中心城市的發(fā)展能級相當(dāng)、功能互補(bǔ)，都具有一定縱深的經(jīng)濟(jì)腹地，有助于在更大規(guī)模、更高層次上實(shí)現(xiàn)協(xié)同互動。與此同時，二者也存在顯著的差異。

不同于杭州寧波、濟(jì)南青島等省內(nèi)“雙子星”式的城市組團(tuán)發(fā)展，成都重慶、南京合肥等跨省聯(lián)動合作的城市組團(tuán)，往往面臨著行政壁壘的制約，需要在利益分配、產(chǎn)業(yè)協(xié)同等方面加強(qiáng)省際磋商。

《決策》：我們注意到，今年11月，南京合肥高調(diào)以“雙城記”之名推動兩市產(chǎn)業(yè)、企業(yè)資源的雙向流動，成為備受關(guān)注的焦點(diǎn)，這傳遞出什么樣的信號？

王樹華：南京與合肥簽訂產(chǎn)業(yè)對接合作協(xié)議，至少傳遞出以下兩個方面的信號：

第一，南京與合肥的合作已經(jīng)從規(guī)劃意義上的合作實(shí)質(zhì)性地進(jìn)入到產(chǎn)業(yè)層面的合作。中共中央、國務(wù)院于2019年印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》就明確提出要“加強(qiáng)南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展”。但近年來進(jìn)展相對緩慢。這次合作協(xié)議的簽訂，鼓勵兩市在智能制造、汽車、生物醫(yī)藥、新材料等雙方的特色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開展深度產(chǎn)業(yè)協(xié)作交流，有助于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游對接，為區(qū)域發(fā)展注入活力。

第二，這標(biāo)志著南京都市圈與合肥都市圈開始“破圈”融合發(fā)展。早在2021年蘇皖兩省政府聯(lián)合印發(fā)的《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》要求“促進(jìn)中心城市與周邊城市同城化發(fā)展”，過去有種觀點(diǎn)認(rèn)為，這會對合肥的經(jīng)濟(jì)腹地造成“虹吸效應(yīng)”。

隨著2024年2月《合肥都市圈發(fā)展規(guī)劃》的獲批，這種情況已經(jīng)發(fā)生變化，兩大都市圈合作發(fā)展的內(nèi)在需求越來越強(qiáng)烈。我認(rèn)為，此次產(chǎn)業(yè)對接合作協(xié)議的簽訂就是兩大都市圈“破圈”融合發(fā)展的一個標(biāo)志。

“雙圈聯(lián)動、無問西東”

《決策》：合唱“雙城記”，可以加速以各自為核心的都市圈的融合進(jìn)程，但實(shí)際中兩者之間往往存在產(chǎn)業(yè)、腹地等競爭現(xiàn)象。比如，合肥都市圈與南京都市圈存在重疊區(qū)域，外界一直認(rèn)為合肥與南京存在競爭關(guān)系，怎樣準(zhǔn)確理解合肥與南京的競合關(guān)系？

曾剛：根據(jù)劉易斯古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在工業(yè)化初級、中級階段，資本、勞動力、土地對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有決定性影響，合肥、南京兩個城市致力于彰顯我國低成本優(yōu)勢，拼力爭奪外資，競爭也就成為合肥、南京兩個城市關(guān)系的主旋律。然而，時過境遷，情況發(fā)生了巨變。

首先，合肥、南京兩個城市已經(jīng)步入工業(yè)化后期、信息化時代，告別低成本，騰籠換鳥，建設(shè)創(chuàng)新高地，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，也就成為合肥、南京的不二選擇。

為此，根據(jù)新質(zhì)生產(chǎn)力對創(chuàng)新腹地、產(chǎn)業(yè)腹地、市場腹地要求高的特點(diǎn)，更新認(rèn)識，摒棄前嫌，推動合肥、南京兩市科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈合作，也就成為理性抉擇。

王樹華：在區(qū)域一體化發(fā)展過程中，一定程度的同質(zhì)競爭不可避免。從當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)來看，南京與合肥的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性大于競爭性。

以新能源產(chǎn)業(yè)為例，南京布局新能源汽車產(chǎn)業(yè)起步早，已形成了較為完整的新能源車產(chǎn)業(yè)鏈，但短板在于缺少頭部車企和一線新能源汽車品牌。而合肥的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢在于整車，以整車的規(guī)模效應(yīng)引領(lǐng)新能源產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。

寧合圍繞新能源產(chǎn)業(yè)展開合作，有助于兩地在激烈的新能源汽車市場競爭中進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)分工，促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的差異化發(fā)展，從而提高兩個城市在新能源汽車產(chǎn)業(yè)中的市場地位。

根據(jù)兩地簽署的產(chǎn)業(yè)對接合作協(xié)議，兩地將在智能制造、汽車、生物醫(yī)藥、新材料等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開展協(xié)作交流，無疑是看中了雙方在上述領(lǐng)域的特色優(yōu)勢與互補(bǔ)發(fā)展空間。

胡艷：實(shí)際上，今年合肥都市圈獲批方案空間范圍有縮小，它涉及的過去跟南京都市圈重合的幾個城市，只是其中一小塊。比如，滁州是定遠(yuǎn)縣、馬鞍山含山縣、蕪湖市無為市。

相對而言，合肥、南京新版的都市圈發(fā)展規(guī)劃空間范圍比較清晰，在此范圍內(nèi)合肥、南京都可以大顯身手。

它們的重疊區(qū)域過去叫腹地，是有競爭，但從現(xiàn)在來看，雙方的合作也有這樣一個共同的空間。合肥和南京的人員往來、資金要素流動是比較頻繁的，就像高鐵的班次都比一些江蘇的城市要多。特別是空間重疊的一些區(qū)域，滁州、馬鞍山、蕪湖，還有宣城。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)總是通過聚集—擴(kuò)散的空間運(yùn)動來使得中心對外圍的輻射不斷地擴(kuò)大，就像以前長三角是“小長三角”，只有十五六個城市，但現(xiàn)在的長三角城市群是41個城市，安徽全域都在長三角。這實(shí)際上是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，聚集力、擴(kuò)散力交互作用的結(jié)果。

滁州就是典型。

從國家當(dāng)前制定的區(qū)域戰(zhàn)略來說，長三角城市群西翼相對薄弱。合肥都市圈、南京都市圈要加強(qiáng)聯(lián)動，融合發(fā)展，做強(qiáng)長三角西翼的城市群，這樣一來就可以使得長三角的輻射力向中西部、沿著長江溯流而上。

《決策》：您認(rèn)為唱好“雙城記”重點(diǎn)需要把握哪些重點(diǎn)？

王樹華：唱好“雙城記”需要重點(diǎn)把握以下幾個方面的內(nèi)容：

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計、科學(xué)制定合作規(guī)劃。相關(guān)規(guī)劃一定要突出組團(tuán)城市特色，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

二是消除行政壁壘、健全城際溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。從宏觀層面建立組團(tuán)城市間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)重大議題決策、發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施，有助于提升城市間的合作效率、降低合作成本，打破地方保護(hù)主義壁壘。

三是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈合作、完善產(chǎn)業(yè)配套。要加強(qiáng)城市間的溝通協(xié)調(diào)，在組團(tuán)城市內(nèi)以產(chǎn)業(yè)鏈思維完善產(chǎn)業(yè)配套，加快培育優(yōu)勢互補(bǔ)、鏈?zhǔn)桨l(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。