在共同富裕示范區建設的關鍵階段，一場城鄉變革正在浙江大地悄然展開。2025年浙江一號文件提出建強“縣城－中心鎮－重點村”發展軸，縮小“三大差距”的戰略部署。以發展軸為骨架，浙江正在構建城鄉要素雙向流動、三次產業協同發展的新格局。

作為這條發展軸承上啟下的關鍵節點，中心鎮成為破解城鄉二元結構的重要突破口。

今年以來，浙江分兩批公布了105個省級中心鎮名單。浙江中心鎮建設有著怎樣的戰略邏輯與實施路徑？將為全國城鄉融合發展提供什么樣的“浙江方案”？

戰略演變：從“強鎮擴權”到核心樞紐

浙江的城鎮化進程具有鮮明的內生性、自發性特征，“一鎮一品”“一鎮一業”是浙江鎮域經濟的典型現象。

在浙江，一些發達鎮的地區生產總值甚至比一些山區海島縣還要大，然而其社會管理仍停留在傳統小集鎮層面。這種“成長太快而衣服太小”的問題，成為浙江推動中心鎮發展的重要背景。

早在十多年前，浙江就開始培育中心鎮，前一階段主要是“強鎮擴權”。2007年，浙江下發《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，首批選定141個省級中心鎮，賦予部分縣級經濟社會管理權限。這是浙江改革發展史上首次“強鎮擴權”。

2010年底，浙江選擇27個中心鎮啟動小城市培育試點；2014年又公布了16個小城市培育試點名單。從2015年特色小鎮創建開始，歷經2016年小城鎮環境綜合整治、2019年新時代美麗城鎮建設、2023年現代化美麗城鎮建設，浙江的小城鎮沿著習近平總書記擘畫的“八八戰略”宏偉藍圖，一年接著一年干。在這四輪專項建設中，中心鎮的基礎設施、產業發展和社會治理水平均得到大幅提升，已具備了連城帶鄉的“融合”能力。

近年來，浙江牢記總書記賦予浙江“在推進共同富裕中先行示范”的使命，把縮小城鄉差距、地區差距、收入差距作為主攻方向，進一步健全城鄉融合發展體制機制。

隨著浙江四大都市區的輻射力持續增強，山區海島縣的要素外流壓力與日俱增。縮小“三大差距”，山區海島縣、農村農民是重點難點。在前兩批省級中心鎮名單中，山區海島縣中心鎮達51個。省級層面，多部門出臺相關政策，重點支持山區海島縣中心鎮。

新一輪中心鎮便是在這樣的大背景下推出的，其戰略邏輯已超越傳統的城鎮體系定位，其實施路徑也不同于過去的“強鎮擴權”。

今年浙江一號文件的出臺，標志著浙江中心鎮戰略進入新階段。通過建強“縣城－中心鎮－重點村”發展軸，探索一條“縣城功能疏解—中心鎮能級提升—重點村特色激活”的發展路徑。在這條軸帶上，中心鎮承擔著要素重組、功能銜接、價值轉化的核心使命，有望成為破解城鄉二元結構的核心樞紐。

中心鎮的戰略定位體現在三個維度：一是產業梯度轉移的承接平臺，中心鎮通過建設特色產業園、小微企業園等載體，承接縣城產業外溢，形成“研發在縣城、轉化在鎮域、配套在鄉村”的產業鏈條；二是公共服務延伸的樞紐節點，按照便民服務圈標準，中心鎮配置較高等級的教育、醫療、養老、職教等設施，服務半徑覆蓋多個鄉鎮；三是人口梯度集聚的核心載體，通過宅基地置換、共有產權房、人才房等多元政策包，引導承接下山移民、產業職工、新型居民等人口向中心鎮集聚。

未來，隨著發展軸工作深入推進，中心鎮將在區域協調發展和共同富裕中發揮更加重要的作用。

實施路徑：四種類型、一鎮一策

當前，不同中心鎮的發展之路呈現出鮮明的差異化特征。新一輪中心鎮戰略，最重要的舉措是堅持分類指導、一鎮一策。

浙江根據不同中心鎮的資源稟賦、產業基礎和發展潛力，將中心鎮分為農業大鎮、工業重鎮、商貿強鎮、文旅名鎮四種類型。浙江省發改委協同省農業農村廳、省經信廳、省商務廳、省文旅廳對105個中心鎮實行分類指導，鼓勵自主創新。這種管理方式，使每個中心鎮既能得到省級政策扶持，又能發揮自身比較優勢，形成特色鮮明的發展路徑。

其中，農業大鎮是保障糧食安全、推動三產融合的核心載體，承擔著現代農業轉型升級、鄉村價值激活、農民持續增收的戰略使命。從前兩批中心鎮名單來看，農業大鎮占有一定比例，它們普遍具備豐富的農業資源基礎，包括集中連片的耕地、多樣特色的農產品等。

農業大鎮在發展過程中面臨諸多問題。如：農業生產規模化程度不足，難以實現高效的集約化生產；農業產業鏈較短，農產品附加值低，農民收益受限；農業科技應用水平不高，在抵御自然災害和市場風險方面能力較弱。

農業大鎮的培育，重點在于依托當地農業資源優勢，發展特色農業產業，推動農業現代化和產業化，促進農民增收致富，核心是構建“生產體系現代化、產業體系全鏈化、經營體系組織化”的現代農業生態系統。

工業重鎮是縣域經濟轉型升級的關鍵支點，承擔著產業基礎再造、產業鏈現代化、產城融合發展的核心任務。在新一批中心鎮里，工業重鎮占比接近一半。它們一般擁有良好的工業基礎和眾多規上企業，具備產業集群能力。

工業重鎮在發展中也面臨挑戰，一方面傳統產業占比較大，產業結構亟待優化升級，以適應市場的新需求和新變化；另一方面，鄉鎮工業在創新能力上有所欠缺，高端技術人才匱乏，抗風險能力差，制約了產業向更高端邁進。同時，工業發展與城鎮建設的融合度不夠，容易出現產業區與集鎮區功能脫節的現象。

工業重鎮的培育，重點在于依托當地工業基礎，發展特色優勢產業，推動產業轉型升級，增強產業集聚效應和競爭力，其發展核心在于打造“專精特新”產業集群，構建“智能制造+綠色低碳+服務增值”的現代產業體系。

商貿強鎮，是構建雙循環格局的重要節點，承擔著市場能級提升、流通體系重構、消費場景創新的戰略功能。商貿強鎮數量雖然較少但具有獨特地位，它們依托制造業發展基礎，利用優越的區位和交通條件，成為專類商品區域流通的重要集散地。

不過，商貿強鎮也面臨著市場競爭激烈、傳統商貿模式受電商沖擊較大的問題；市場基礎設施有待完善，信息化水平不高，難以滿足現代商貿流通的高效需求；在打造特色消費場景方面也存在不足。

商貿強鎮的培育，重點在于依托區位優勢和交通條件，發展商貿流通業，打造區域商貿中心，形成“市場采購+跨境電商+數字貿易”新業態矩陣。

文旅名鎮，是踐行“兩山”理念的實踐窗口，承擔著生態產品價值實現、文化遺產活態傳承、旅居品質升級的核心使命。浙江是旅游大省，越來越多的文旅名鎮嶄露頭角。但它們也面臨發展難題——文旅資源的挖掘和整合不夠深入，未能充分展現出獨特魅力；旅游基礎設施和服務水平有待提升，影響游客體驗；在文旅品牌推廣方面力度不足，知名度和影響力有限。

文旅名鎮的培育，重點在于依托當地文化旅游資源，發展文化旅游業，打造特色文旅品牌，構建“文化IP+生態資產+品質服務”的價值轉化體系。

破題點：“人地錢”從哪來

從發展條件看，鄉鎮不能算完整的區域經濟單元，不具備獨立的財政，缺乏資源和生產要素完整配置權限。這使得其在發展中面臨多重困難，尤其是在人才、土地、資金等方面，存在很大的要素資源瓶頸。針對“人地錢” 難題，浙江進行了一系列政策創新和實踐探索。

針對人口集聚難題，浙江一方面推動戶籍制度改革，實現公共服務均等化；另一方面完善公共服務，提升生活品質，聚焦幼有善育、學有優教、勞有所得、病有良醫、老有康養、住有宜居、弱有眾扶七大領域，大力推進公共服務均衡可及和優質共享。同時，通過發展特色產業集群，為中心鎮創造更多就業機會，吸引區域人口集聚。

針對土地資源制約，浙江實施土地指標定向傾斜。在全省新增建設用地指標和“增減掛鉤”計劃指標中，單列專項用于中心鎮重點項目建設。在不突破城鎮開發邊界擴展倍數的前提下，允許結合國土空間規劃編制和修改，對城鎮開發邊界進行局部優化。并且允許在城鎮開發邊界外，布局交通、公用設施等特定類型零星用地，解決中心鎮基礎設施插花式建設難題。

同時，推動低效用地二次開發與存量盤活。支持和鼓勵中心鎮開展全域土地整治，通過挖潛、改造等方式，盤活利用低效用地和閑置土地，對符合條件的項目優先核定周轉指標給予支持。

針對建設資金短缺問題，浙江一是加大投資。設立中心鎮培育專項資金，加大國資平臺、政策性銀行等投入力度。鼓勵省級有關部門整合各級各類專項資金，加大專項債資金投入力度，積極爭取中央預算內投資資金、國家“兩重”“兩新”等專項政策，全力支持中心鎮爭取符合條件的項目。

二是強化財權。鼓勵各地推進中心鎮全口徑收支管理，探索創新在中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，除規定上繳中央部分外，省、市、縣留存部分原則上全部或大部分返還用于中心鎮建設。

三是撬動資本。鼓勵金融機構加大對中心鎮建設的信貸支持，引導社會資本參與中心鎮建設；引導金融機構針對中心鎮新市民創業、住房等重點領域，創新信貸品種、拓寬服務領域。

以上措施，擴大了鎮級政府權限，增強了鎮級財政實力，促進了產業集聚和人口集中，提升了中心鎮的輻射帶動能力，為中心鎮新一輪發展奠定了堅實基礎。

（作者系浙江省城鄉規劃設計研究院高級工程師）