城市發展與國家戰略全局的內在統一

《決策》：作為城市建設的目標，現代化人民城市的提法是首次出現。應如何理解現代化人民城市的內涵？

鄭江淮：理解現代化人民城市，不能簡單停留在“顧名思義”的表層認知上。我國已進入新發展階段，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是這一階段推動高質量發展的核心戰略導向。從這一背景出發，對現代化人民城市的認知必須立足戰略全局。因為城市工作本身就是經濟工作的重要組成部分，城市發展更是推動經濟高質量發展的關鍵支撐。

因此，我們不能脫離新發展階段的時代特征、新發展格局的戰略要求來談現代化人民城市，而應聚焦“如何讓現代化人民城市更好體現新發展階段與新發展格局的內涵”這一核心問題。一方面，要通過城市的高質量發展，為實現新發展階段的目標任務提供堅實載體；另一方面，要依托城市在要素配置、產業集聚、內外聯通等方面的優勢，更好發揮其對構建新發展格局的促進作用。從這個意義上講，把握現代化人民城市的內涵，本質上是把握城市發展與國家戰略全局的內在統一關系。

曾剛：2019年11月，習近平總書記在上海楊浦區考察時，首次提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念。這一理念與他的執政思想以及中央和國務院的工作方向高度一致，核心是讓人民有獲得感、幸福感。

在中國式現代化和城鎮化發展的進程中，這一理念強調以人民為中心，關注全體人民的利益，尤其是城市中低收入群體和新市民的安居樂業。與以往相比，現在更加注重公平公正，不再僅聚焦于高端設施、高級社區，而是將工作重點放在老舊小區改造、管網和老舊設施維修等與普通市民生活息息相關的現實需求，讓新市民能更好地融入城市生活。這與中國式現代化中共同富裕的目標相契合，體現了城市服務要兼顧各階層市民的需求。從這個方面講，現代化人民城市就是以人民為中心、兼顧各階層需求、助力共同富裕，讓人民享有獲得感與幸福感的城市。

徐航天：首先，“現代化城市”是很早就提出的概念，人民城市是習近平總書記2019年在上海提出來的，現代化人民城市本質上是城市工作思路的大轉變，是我國經濟社會發展與人民美好生活需要升級同頻共振的必然結果。根據馬斯洛需求層次理論，當基本的溫飽與物質保障得到滿足后，人們的訴求會向更高維度延伸，比如對政府服務效率、社會和諧程度、公共空間文明等需求提高。這也推動城市治理邏輯發生根本性轉變，更加重視民生，關注人的滿意度、幸福感。

而現代化人民城市，就是在現代化高速發展的背景下，通過各種方法、手段讓城市運行更加有效率、人民生活更加幸福。核心內涵是將人民城市的價值理念與現代化深度融合，其最終目標始終指向滿足人民群眾對美好生活的向往。

規模向質量跨越，單點向協同升級

《決策》：當下，我國城市發展變在何處？如何看待中國城市工作的新變化？

曾剛：今年，習近平總書記主持召開中央城市工作會議，中共中央、國務院發布了二份關于新時期城市高質量發展的文件。這種對城市工作的高度重視，近年來非常少見，反映了城市工作在國家整體工作中的地位進一步提高。

這些文件反映了城市發展方式和工作重點的重大轉變，主要體現在以下幾個方面：

一是發展方向從規模擴張到質量提升。以前的城市發展主要是規模擴張，大力推進城市化，重視城市建筑天際線的日新月異巨變。但現在更注重城鄉關系協調和城市更新，從規模擴展向質量提升的轉變態勢十分明顯。

二是工作方法從點上突破到面上統籌發展。過去城市工作更多是點上的突破，比如解決城中村問題、道路交通問題等。而這次非常強調城市內部各個部門之間的經濟功能、生態功能、社會功能等多方面統籌發展。

三是工作重點從關注單個城市到重視多個城市之間的協同發展。以往側重于單個城市的發展，如今強調大中小城市之間以及都市圈內部各個城市之間的聯動發展。這與幾十年來關于以發展大中城市還是小城市為重點的討論有所不同，這次文件明確了中小城市在國家發展中的重要地位，既有宏觀戰略規劃，也有總體部署和具體工作重點。

這標志著中國城市發展工作步入了一個新的階段，高質量和統籌是兩個關鍵詞，也反映出城市工作越來越重要了。

《決策》：目前，很多城市都在開展城市更新行動，各個城市要如何走好城市更新內涵式發展道路？

鄭江淮：從狹義角度看，城市更新與城市規劃緊密相關。過去城市以“攤大餅”式的外延擴張為主，這時不存在真正意義上的城市更新，更多是單純的空間蔓延。隨著城市可開發空間趨于飽和，城市更新的核心任務也聚焦于空間內部優化、功能提升與結構調整。

其中，空間結構調整的難度尤為突出，因為城市建成區格局已基本定型，大規模、顛覆性的空間改造面臨諸多限制，往往需要“傷筋動骨”才能實現突破。例如南京曾通過拆除高架橋，建設地下快速通道優化交通結構，便是典型的“傷筋動骨”式調整，這說明結構調整并非不可為，但需結合城市實際審慎推進。而功能提升與內部優化則相對靈活，類似房屋裝修中重構內部布局，無需大拆大建，卻能有效提升空間利用效率。

另外，城市更新不能僅停留在“表面改善”，不能成為“凱恩斯主義”政策的翻版，而是更要兼顧包容性。包容性是城市更新的基礎，通過改造讓城市更整潔、便捷、宜居，讓全體市民共享發展成果，這是看得見、摸得著的民生改善。同時，也要明確重點，不能“一刀切”，結合此次城市工作會議精神，創新是建設現代化人民城市的首要目標，因此城市更新需以“支撐科技與產業創新”為重要導向，且不同類型城市的更新重點應有所差異。

對中小城市而言，城市更新的核心是強化包容性，通過優化交通、完善公共服務等舉措，降低居民生活成本與企業交易成本，提升城市基本承載力。對省會城市、區域中心城市等而言，需更突出“服務創新”的特色，重點降低創新成本，營造有利于知識交流、知識溢出與知識互動的創新氛圍。

要實現這一點，關鍵在于通過城市更新打造適配于創新的載體，比如優化大學城功能。當前不少城市的大學城仍停留在“圈地建校”的初級階段，僅滿足基本生活需求，未能成為“品質創新社區”。未來中心城市可通過更新，在大學城增設校企聯合實驗室、創業孵化平臺，打造高品質創新綜合體，讓空間更好地服務于科技創新與產業創新，真正降低創新成本、提升創新效率。

創新為城市發展賦能的新打法

《決策》：中央將創新作為建設現代化人民城市的首要目標，創新將如何賦能現代化人民城市建設？

鄭江淮：我們可以從“多中心創新地理網絡”的視角，剖析創新對城市發展的作用，這一思路與城市工作會議中對不同類型城市的定位區分相契合，也符合當前城市體系發展的整體導向。在這一框架下，關鍵在于明確不同城市在創新發展中的差異化角色與功能。

現代化人民城市建設必然以創新為核心驅動力，無論是大城市、中小城市，都需要融入創新發展浪潮，但它們的創新定位與路徑存在顯著差異，不能一概而論。具體而言，中小城市的核心需求是在創新發展中獲得更多機會，而實現這一目標的關鍵，在于依托大城市的創新核心優勢——以大城市為創新驅動樞紐，為中小城市提供資源對接、技術輻射、產業聯動等支持，讓中小城市在協同發展中獲得創新動能。

而作為創新核心的大城市，尤其是省會城市、區域經濟中心城市，其定位需更高維度，要立足服務新發展格局的需求，承擔起“全球創新樞紐”的使命。這要求大城市主動鏈接全球創新網絡，與世界創新樞紐開展深度協作，在技術研發、成果轉化、企業聯動等方面構建國際化合作機制，打造具有全球競爭力的創新樞紐。

同時，大城市作為創新核心，還需推動自身創新成果向產業轉化，并通過多中心創新地理網絡，帶動中小城市成為整個創新體系中的“節點城市”——中小城市依托自身特色承接創新資源、發展配套產業，與大城市的創新樞紐形成互補聯動。

通過“大城市為全球創新樞紐、中小城市為創新節點”的多中心創新地理網絡構建，實現不同類型城市創新功能的精準定位與協同發展。

徐航天：在我看來，這里的創新主要是科技創新和產業創新，二者共同為城市發展與民生改善賦能。一方面，數字經濟發展已深度融入城市運轉與人民生活，最直觀的體現便是各類智慧平臺的建設。無論是政府打造的智慧政務平臺，還是支付寶這類便民服務工具，都極大提升了生活與辦事效率。數字經濟的廣泛應用與高效落地，讓科技服務于城市發展、服務于人民生活，也是中國式現代化人民城市的獨特優勢。

另一方面，創新推動制造業高質量發展。制造業是現代化人民城市堅實的產業支撐，其發展方向與城市品質提升緊密相關。創新推動了制造業生產方式向綠色環保轉型，最典型的就是新能源產業的崛起。隨著制造業技術升級，新能源汽車得以快速普及，而新能源汽車在城市中的廣泛應用，直接減少了傳統燃油車的尾氣排放，為改善城市空氣質量、打造宜居環境提供了重要助力。

《決策》：從多中心創新地理網絡的視角，如何看待長三角地區的創新協同發展？

鄭江淮：從多中心創新地理網絡視角看，長三角地區以“1+3+N”創新網絡為核心邏輯：“1”為上海，“3”是蘇浙皖三省省會，“N”包含各類經濟中心城市、中小城市及縣城，構建該網絡需明確城市差異化創新定位，打破內部閉環對接全球創新網絡。

“1+3”核心城市要做全球創新樞紐，強化高校、科研機構等建設，吸引全球資源并輸出成果，如合肥科創、蕪湖汽車產業創新已具備國際對接能力；“N”類城市需分層發力，經濟中心城市以產業創新穩固地位，中小城市與縣城聚焦產業集聚、成果轉化，轉向“就業+服務”導向，避免人口過度流向大城市。再進一層還可以加“X”個試點城市。

其中，消除大中小城市“品質鴻溝”是關鍵，要推動高端活動向中小城市延伸、以“一小時都市圈+30分鐘生活圈”打通空間壁壘。最終，長三角需構建“城市間聯動、城市內多點覆蓋”的網絡結構，讓核心城市當“創新樞紐”、中小城市與縣城作“創新節點”，實現創新資源自由流動，推動現代化人民城市從單個城市品質提升轉向城市群協同創新與共同繁榮，讓居民共享成果。

城市群與都市圈的內在邏輯

《決策》：城市群和都市圈成為城市發展的重要組成部分，如何看待當前城市群和都市圈在城市發展中的作用？

曾剛：無論是城市群還是都市圈建設，都在強調“同城化”發展，如今已有不少人實現了在一個城市工作，在鄰近城市生活的夢想。這樣的協作方向，更多是為了應對宏觀經濟形勢的不穩定性與不確定性。比如產業鏈與產業集群建設，就需要鄰近城市攜手合作才能實現，我國布局的80個先進制造業集群，就有很多是城市聯合申請、協同打造的，這背后的邏輯是推動經濟向區域集群化發展。

如今我國人民正處在從中等收入階段向高收入階段躍進的關鍵時期，發展動力需要從低成本向科技創新，特別是自主創新的方向轉變。而自主創新無法依靠單個城市獨立完成，需要城市之間在聯合研發、應用場景搭建、市場建設等方面深度協作，這與“雙循環”新發展格局、全國統一大市場建設的要求一脈相承，共同指向城市協同發展的重要性，體現了城市群和都市圈在城市體系建設中的核心關鍵作用。

《決策》：中央提出發展組團式、網格化的現代化城市群和都市圈，長株潭作為湖南高質量發展的核心引擎，如何更好地協同發展？

徐航天：對湖南來說，長株潭一體化已經推行很多年，湖南專門成立了長株潭一體化中心。從經濟學邏輯來看，區域一體化的核心價值在于通過專業化分工提升效率，而這一目標的實現，前提是必須打破地方間的行政壁壘與保護主義。這就要建立一套讓三個城市發展目標趨于統一的利益協調機制，讓三座城市在分工中各得其所、在發展中共享收益，才能真正激發全域參與的主動性，推動一體化從 “政策導向” 轉向 “內生驅動”。

《決策》：放大到長江中游城市群，如何借助中央政策導向，加速構建組團式、網格化的現代化城市群？

徐航天：一是發揮中部地區發達高效的交通網絡優勢。在高鐵時代，居中的地理區位讓長江中游城市群擁有了全國少有的交通優勢。這可以促進區域內外產業、人員等交流互動，為城市群注入活力。

二是發揮雄厚的產業基礎優勢。長江中游城市群制造業基礎雄厚、門類齊全，比如長沙誕生了三一重工、中聯重科等全球知名的裝備制造企業，近年來也涌現出安克創新等兼具創新力與市場競爭力的企業，覆蓋從傳統重工到新興制造的多個領域。通過整合區域內資源，推動產業鏈上下游協同升級，在裝備制造、新能源等優勢領域持續深耕，把長江中游城市群打造成一個世界級產業集群。

三是發揮優質教育資源優勢。在長江中游城市群，湖南有3所985高校，武漢匯聚了武漢大學、華中科技大學等頂尖高校，南昌也有南昌大學、江西財經大學等優質院校，每年培養大量高質量大學生。要激活這一優勢，核心在于資源整合，將科教資源與交通優勢、制造業基礎聯動，為人才搭建“留得住、能發展”的平臺。

四是打造內陸開放新高地。湖南通過中非經貿博覽會，讓非沿海地區的長沙成為中非合作的重要節點，中非經貿博覽會已成為湖南打造內陸地區改革開放高地的“金鑰匙”。武漢則依托長江航運與中部航空物流中心的定位，在物流輻射上展現出獨特優勢。在“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的發展格局下，長江中游城市群的地理中心價值將持續凸顯，成為連接內外、貫通南北的重要開放樞紐。